重庆市城乡统筹下的畅通工程建设机构保障评价及建议

王 鹏

（重庆交通大学 交通运输学院，中国 重庆 400074）

城乡二元结构是发展中国家普遍存在的经济现象。随着社会经济进步，二元结构必然会向城乡一元化发展。城乡统筹，就是将城乡间可利用的闲置资源充分调动和利用，实现资源的分配与整合，最终达到城乡共赢的目的。其实质是给城乡居民平等的发展机会，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡差距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展，促进城乡传统二元结构向现代一元结构转变。

重庆市大农村与大城市共存，二元结构明显，中央给予重庆市城乡统筹配套改革试点[1]，就是要充分整合利用广大农村的土地资源、人力资源、产业资源，优化城乡各种社会经济要素、生产要素、资源要素，促进城乡一体化发展。

“畅通工程建设”是“城乡统筹”的基础与重要组成部分。统筹城乡发展，离不开城乡交通基础设施建设（畅通工程建设）。进行畅通工程建设，尽快形成“内连外达、便捷快速”的交通网络，才能促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，从而达到统筹城乡发展的目的。因此“城乡统筹”是目的，“畅通工程建设”是途经，“畅通工程建设”的顺利进行是完成“城乡统筹”的前提和基础。

城乡统筹下的畅通工程建设是一项系统性工程，涉及到相关规划的制定、所需资金的筹划、具体建设工作以及后续管理等许多环节，故应分别设置不同的机构来对这些环节进行管理和运作，保障各个环节的顺利进行。

1 当前有关机构设置

目前，重庆市负责畅通工程工作的有关部门有市政府下辖的重庆市畅通工程办公室，它分为交通及配套设施建设的硬件畅通工程办公室（硬办）和道路交通管理的软件畅通工程办公室（软办）[2]。“硬办”设在市城乡建委的城乡建设处和城市基础设施建设处；“软办”则由重庆市交委下属的市公路局、道路运输管理局、交通行政执法总队及市公安局交警总队共同管理。另外，还有市财政局、市规划局以及城乡建委和交委的规划处等单位也在其中承担部分工作，关于畅通工程建设任务的具体规划则有市城乡建委和市规划局来编写；市财政局负责接收国家对于建设所用的拨款和对拨款进行合理利用和下发。

2 当前有关建设企业设置

目前，重庆市畅通工程的具体建设工作由重庆市国资委负责，由其下属企业重庆基础设施、城市建设等公共领域重大项目的投融资平台“八大投”承担建设。其中，八大投中涉及交通建设的公司有开投、高发、航发和交运等大型国有企业。

重庆市国有资产监督管理委员会（国资委）设置于2003年，由企业管理处、财务监督与考核分配处、规划发展处、企业领导人员管理处等相关机构组成，其主要功能是对其下属包括“八大投”在内的国有大中型企业进行监督与管理，来维护国家利益，维护企业依法享有的各项权利，防止国有资产流失。在畅通工程建设中，其任务主要是根据前期所做的畅通工程具体规划，对下属开投、高发、航发和交运等国有交通建设集团进行具体建设任务分派，对建设中涉及到的国有资产流动进行监督和管理。

重庆城市交通开发投资有限公司（开投集团）经重庆市人民政府批准成立于2009年4月，由重庆开投公司、公交集团、站场集团三大国企合并重组而成。其主要功能是承担重庆市轨道、铁路、机场、公交、站场及其基础设施的投资、建设、开发和管理等任务。在畅通工程建设中，其任务为根据国资委下派的任务进行各阶段各地区所规划的公路、铁路及其附属设施的投资与建设。重庆高速公路集团有限公司（高发司）是市政府设立的投融资集团，属于重庆市大型国有独资企业，公司受重庆市人民政府委托，重庆市国有资产管理委员会和重庆市交委所领导。其主要功能是负责全市高速公路的建设、营运、养护、融资等工作。在畅通工程建设中，其任务为根据国资委下派的任务进行内环高速、外环高速以及市内其他高速公路的投资与建设。

重庆航运建设发展有限公司（航发司）是2003年4月经重庆市人民政府批准，由重庆市交委出资组建的国有独资企业，作为重庆市水运基础设施建设的投融资平台，其主要功能是代表政府投资建设全市主要通航河流的水运基础设施。在畅通工程建设中，其任务为根据国资委下派的任务进行沿江各港口码头以及航道的投资建设和管理。

重庆交通运输控股有限公司（重庆交运）是2004年底，在重庆市属国有水陆运输企业的基础上组建成立的市属国有大型企业集团。其主要功能是从事道路客运（班车客运、区县公交、出租汽车、客运站场经营等）以及货运物流（公路干线货物运输、集装箱水陆联运、载货汽车滚装运输、大件运输、物流配送、铁路货运代理及仓储和码头经营等）两大板块的工作。在畅通工程建设中，其任务为根据国资委下派的任务进行以城际客货运、农村客货运、区县公交为代表的跨区域客货运网络和客货运站场网络的规划建设。

3 评价

现有的关于畅通工程建设的执行机构设置就像将一个整体的任务进行分割，由不同部门进行分别工作。这样的方式显然存在一系列的问题，比如每个部门各自为政，互不沟通，所得出的各个阶段成果不能接轨，其结果必然存在脱节和不协调的状况，另外，相似任务的不同部门之间也容易出现相互推卸责任的现象，既浪费了资源又降低工作效率。所以，应该尝试换个思路，采取适应整体建设任务而分割整合各个部门，成立新的机构的来完成任务的方法，进行畅通工程建设的任务。

4 新机构设置的建议

在规划制定方面，市政府要将城乡统筹下的畅通工程工作纳入政府议事日程，城乡建委和交委下属的规划处和市规划局虽职能相似，但是侧重点不同，城乡建委的规划处侧重于对畅通工程的整体实施情况进行规划，而交委的规划处则侧重于畅通工程在建设阶段的规划工作，故不能将二者撤销，应该抽调市规划局部分人员与前二者规划处相合并，组成畅通工程项目规划处，机构分为两个方向：一个方向，按照国家《关于实施全国城市道路交通管理“畅通工程”的意见》[2]的要求，结合重庆市地方的实际情况，进行地方规章的制定；另一个方向，编制重庆市畅通工程实施规划，在完成评审程序后，由政府批准组织实施，以指导市畅通工程的建设。

在资金筹划方面，市财政部门应该结合相关商务部门设立畅通工程专项资金管理处，一方面，积极争取并接受国家及各级财政部门关于畅通工程建设的拨款；另一方面，可以通过投融资的方式来筹划用于畅通工程建设所需的资金[4][5]，通过专门的资金管理机构来运营畅通工程资金做到从多渠道筹集资金，又保证了这笔资金在畅通工程项目的建设上的正确和合理利用。

在具体建设方面，由于统筹城乡建设处和城市基础设施建设处职能相似，都具有指导和组织城乡基础设施建设的功能，共同存在只会导致资源浪费和效率低下的问题，已经没有继续并存的必要，所以将这两个部门裁撤合并为畅通工程建设项目处。畅通工程建设项目处对市城乡建委负责，领导及协调其下属的八个大型投资集团。“八大投”以重庆城市交通开发投资集团为代表，承担重庆基础设施、城市建设等公共领域重大项目。新机构根据各个集团的职能不同而在畅通工程建设中给予不同分工，并在施工过程中给予必要的监督及检查。从而保证畅通工程在建设的环节能够高效安全，保质保量的进行。

在管理方面，由于交通行政执法总队和市公安局交警总队都属于对交通参与者中驾驶员及行人的交通行为，即“人”的因素进行管理的机构，职能相似但有分属不同的单位领导，相互之间协调困难，故可以把交通行政执法总队与市公安局交警总队进行一定整合，加上道路运输管理局对车辆运行，即“车”的因素的管理、公路局对道路和其他交通设施设备，即“路”的因素的管理，三者共同组成畅通工程安全管理处。对驾驶员安全管理、交通部门车辆管理、道路运营管理进行统一部署，每个部门分别进行各自管理的同时，又能通过信息的交流与共享来相互配合，共管共赢。这样既能充分发挥各职能部门的监管作用，又能提高管理的效率。

5 结论

基于当前重庆市政府有关机构设置情况，并对其进行相关评价后，提出重庆市城乡统筹下的畅通工程建设机构保障的建议，新的机构有针对性地被设置成规划、财政、建设和管理几个方向，裁撤多余的机构，合并同职能的部门，将新的机构都纳入到城乡建委的管辖之下，是管理更加的便捷，责任更加明晰，有利于畅通工程的顺利进行。

［1］国办发[2009]3号.国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见[Z].

［2］国办发[2000]18号.关于实施全国城市道路交通管理“畅通工程”的意见[Z].

［3］周江评，梁文.从畅通工程看我国城市建设和交通管理等部门的合作协调机制[J].城市发展研究，2003（4）.

［4］赵朝霞.重庆发展的投融资模式研究[J].商业经济，2012（9）.

［5］刘斌.建立适应城乡交通统筹发展的财政体制[J].今日中国论坛，2008（6）.