关于完善国有资本经营预算制度的几点建议

邓盈盈　王诗弘

摘要：我国市场经济体制的逐渐完善对我国预算制度提出了更高的要求，国有资本预算制度作为全口径预算内容中重要部分，其作用日趋突显。本文对在2007年试行国有资本经营预算制度后的几年来，国有资本经营预算制度中出现的问题做了一个总结，并提出相关完善建议。

关键词：国有资本；国有资本经营预算制度；国有资本收益

随着我国经济的快速发展，国民经济这块蛋糕已经越做越大。如何分好蛋糕惠及全民，是我国下一步经济改革的重要环节。我国是一个以生产资料公有制为主体的社会主义国家，国有资产数量庞大，在国民经济中扮演着非常重要的角色。这决定了我国实行国有资本经营预算的必要性和重要性。回顾我国国有资本经营预算发展的历程，从1994 年在《中华人民共和国预算法》中首次确立了包含国有资产经营预算的复式预算制度，到国务院在2007年颁布了《关于试行国有资本经营预算的意见》，我国国有资本经营预算经历了近二十年的发展和六年的实际试行，取得了一定的成效，但仍存着许多需要完善的地方。

一、目前我国国有资本经营预算制度存在的问题

国有资本经营预算制度在试行过程中存在以下主要问题：

（一）编制主体不明确

在国有资本经营预算主体上的争论由来已久，在学术理论界及相关政府部门都各有看法。有一种观点认为：根据《预算法》的规定：国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案、具体组织中央和地方预算的执行。由此条例可知，财政部是公共预算的唯一编制主体。但也有观点认为，国资委是我国国有资产的管理部门，代表国家履行出资人的职责。国有资本经营预算运行的目的就是要体现国家的资产所有者身份。既然明确国资委代表全国人大履行出资人职责，那么，对其接受委托的国有资产进行监督和管理，对国有经济财务预算、财务决算和利润分配的审定，就是出资人的职责。而且国有资本经营预算不同于政府一般性预算，而是出资人的财务预算，不应该与公共预算一起由财政部门编制。

（二） 国有企业上缴比例和数额太低

根据财政部发布的数据显示：全国国有企业2012年实现利润21959.6亿元，2013年更是达到了24050.5亿元，可见国企利润非常可观，发展势头良好。2012年中央国有资本经营收入970.68亿元，2013年中央国有资本经营收入1058.43亿元（不包括2012年结转收入数）。最近两年我国国有企业累计共实现利润近4.6万亿元，上缴利润近2000亿元，由此可以看出我国国有企业上缴国有资本经营收入的比例只有5%左右。縱观国外的情况来看，新加坡国有企业上缴红利比例为35%-70%，意大利盈利的65%上缴国库部，法国国有企业税后利润的50%要上缴国家；美国的国有企业可以不缴利润，但由于预算赤字大，国有企业每年还是自愿将税后红利的30%-50%上缴所在地州政府。

（三）企业利润用于民生支出的份额过小

在财政部 2014 年 6 月 24 日公布的2013年中央决算报告中显示：中央国有资本经营支出978.19亿元，完成预算的90.3%，其中调入公共财政预算用于社会保障等民生支出65亿元，增长30%。从目前的国有资本经营预算支出项目看，绝大部分还是又返还给了国有企业，用于企业的资本性支出，如企业自身再发展与再投资，以及一些费用性支出。民众能够分享到的国有资本经营利润的红利微乎其微，国有资本支出项目很少直接惠及民生，且支出比例比较低。

二、完善我国国有资本经营预算制度的建议

（一）从法律上明确编制主体

完善我国国有资本经营预算制度应首先从法律上明确编制主体。现行的《预算法》是在1994年颁布的，已不能适应我国当代经济社会发展的需要，也不能满足国家加强对预算审查与监督的要求。在国有资本经营预算编制主体的确定上，笔者认为，国有资本经营预算应由作为国有资产出资人代表的国资委作为编制主体，单独编制预算。国有资本经营预算与公共财政预算保持相互衔接、相互独立的特点，国资委作为国有资产的管理部门，对国有企业的财务状况、资金诉求、运行情况更为了解，基于受托责任观应负责编制国有资本经营预算。

（二）确定恰当的收益上缴比例

财政部发布《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》中指出：从2014年起，适当提高中央企业国有资本收益收取比例，国有独资企业应交利润收取比例在现有基础上提高5个百分点。虽然国有企业上缴利润的比例在逐渐的提高，但是在今后的发展中都应该坚持一个原则：收益上缴比例不能定得太低。只顾国有企业的再投资和发展而不顾公共支出，可观的利润留在国有企业，还有可能导致企业负责人的寻租行为，容易滋生腐败。对此，中央在未来应该根据国有企业的发展情况，综合国有资本经营预算体制试行阶段的经验，继续分阶段提高国有企业收益上缴的比例。也可根据全国各地的不同经济发展水平，制订不同的上缴比例。经济发达的省份，如一些沿海地区，可适当制定比全国水平略高的上缴比例，以增加收益。对经济欠发达的地区，可制定一个合适的上缴比例，可留利润先用于国有企业自身的发展和改革。待经济及行业情况发展较为成熟后，再根据企业具体的盈利情况、战略发展所需资金情况以及行业的实际情况作出调整。这样既可以保证收益，也不会影响企业的发展壮大。

（三）增加民生方面的国有资本经营预算支出

从中央国有资本经营支出预算表的项目支出项目看，用于民生方面的公共服务性支出数量较少。现实情况是大量上缴的国有资本经营收益，大多数都返还给了国有企业进行自身再发展、再投资。国有资本收益虽然不同于税收，但是也带有社会主义的性质和 “取之于民、用之于民”的本质特征。为了落实民生财政，应在国有资本经营预算支出表中加强民生支出的比重，主要用于社会保障、义务教育等领域。同时应确定民生支出在国有资本收益中的最少数额和最小比重，让国有资本收益真正能让民众享受。民生支出与企业的再发展支出相比，在短期内收到的效益差距较大。但是该项支出更能体现国有资本经营预算作为政府宏观调控的手段，更能体现国有资产公有制的作用，同时也是是向社会公众传递民生政策信号，让各级政府官员更加关注国有资本经营收入的情况。

国有资产关乎我们每一个民众的切身利益，我们应高度关注国有资产运行的情况。我国的国有资本经营预算制度尚处在发展阶段，实际运行时间也不是很长，仍需要我们对国有资本经营预算制度进行不断的理论探索，不断对现行国有资本预算制度存在的问题进行改革，从而制定出一套适合中国特色的国有资本经营预算制度。从近来来的政策看，国家也更加重视国有资本经营预算的发展。我们有理由相信，随着国家经济的蛋糕越做越大，经济改革所涉及的内容必将更深更广，我国国有资本经营预算制度也会日臻完善，普惠民众。（作者单位：广西大学商学院）

参考文献

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