建立整治“四风”的长效机制

董文兵　焦芳捷

[摘要] 要防止群众路线教育实践活动走过场、一阵风，切实整治“四风”问题，就必须按照党的十八届三中全会的要求，在活动过程中贯穿机制建设，强化顶层设计。既要立足当前，着力解决群众反映强烈的“四风”现象，又要着眼长远，建立长效机制，把解决当前问题和建章立制统一起来，使党的群众路线教育实践活动成为整治“四风”长效机制建立的切入点和突破口。具体来说，应从思想教育、制度约束、群众监督、体制改革等方面和环节入手，以制度完善为基础，在相关机制的落实和运行上下功夫。

[关键词] 群众路线；四风；整治；长效机制

[中图分类号]D261.3

[文献标识码]A

[文章编号] 1673-5595（2014）03-0023-04

当前，党的群众路线教育实践活动正自上而下逐级开展，此次活动主要是聚焦到作风建设上，集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”问题。习近平总书记说：“‘四风是违背我们党的性质和宗旨的，是当前群众深恶痛绝、反映最强烈的问题，也是损害党群干群关系的重要根源。”[1]邓小平曾经说：“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[2]要防止群众路线教育实践活动走过场、一阵风，切实整治“四风”问题，就必须按照党的十八届三中全会“围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，加快体制机制改革和建设”的要求，在活动过程中贯穿机制建设，强化顶层设计，既要立足当前，着力解决群众反映强烈的“四风”现象，又要着眼长远，建立长效机制，把解决当前问题和建章立制统一起来，使党的群众路线教育实践活动成为整治“四风”长效机制建立的切入点和突破口。

一、筑牢整治“四风”的根基——创新干部思想教育机制

“四风”流弊绝非简单的吃喝问题，而是深层的党性问题。“四风”之所以能够形成，原因有多个方面，但最根本的一条就是党员干部思想上个人主义、利己主义和特权思想在作祟。正是思想上的变异，导致行为上的“四风”。因而整治“四风”，必须直面干部思想实际，从教育入手，抓好干部的思想建设。这里所说的“教育”，是广义概念，意指一切启发、引导、矫正干部思想的方式，包括学习培训、基层调研、民主生活会、联系群众活动等。中国共产党历来重视对干部作风的教育，并总结了诸多做法。当下整治“四风”，必须充分借鉴这些成果，并结合新的形势，不断创新、与时俱进，形成一套富有成效的干部作风教育机制。

第一，创新作风教育的载体。

对干部进行作风教育，应贯穿于干部成长过程，并与本职工作紧密联系起来。在鼓励、引导个人自我省察、自我教育的基础上，大力推动形式多样的集中组织教育。一是集体学习活动。建立集体专题学习机制，将其纳入党委（组）理论中心组学习的重要组成部分，规定党委中心组对于作风方面的集体学习每年不少于两次。二是开会引导。通过各类民主生活会、述职评议会、意见反馈会等就“四风”问题深入开展批评与自我批评、总结与自我反思、对照与承诺整改，引导各级干部深刻认识自身存在的“四风”现象。要把反“四风”的内容作为各级党委（组）民主生活会、述职评议会、意见反馈会等的必选动作予以制度化、规范化。三是实践培养。作风不是一个理论问题，而是一个实践问题。要从思想上解决干部的“四风”问题，必须借助于各类实践载体，进一步密切党群干群关系，让转变作风成为干部的自觉行动。近年来，全国多地结合本地实际，开展了形式多样的联系基层群众活动，如湖北开展的“三万”活动，江苏开展的领导干部下基层“三解三促”活动，山西开展的干部下乡驻村活动，山东开展的“第一书记”活动等。实践证明，上述活动已成为干部整改“四风”的重要推动力量。

第二，创新干部培训的方式。

教育培训是加强对各级干部的作风教育的重要手段。但是，应该看到，传统课堂上的单纯理论灌输，对于干部作风建设效果有限。各级党校、行政学院和干部学院作为对干部进行作风教育的主渠道和主阵地，其地位不可替代，但必须根据新形势和新任务的要求，进一步创新作风教育的方式。要打破封闭模式，充分利用革命老区、红色革命根据地资源，建立开放式干部作风教育培训基地，采取现场教学等体验式教学方式，增强培训效果和吸引力。要充分利用现实中正反两方面的案例进行情景教学，激发干部对比思考与自我反省，增强培训的感染力。应围绕干部作风方面存在的突出问题，有针对性地开设授课专题，采取启发式、研讨式、调研式教学方法，以启发式教学进行作风教育，以研讨式教学促进干部思考，以调研式教学拓宽干部思路，真正做到联系本人的思想与工作实际，解决“四风”方面存在的问题。

第三，创新责任落实的机制。

从以往的实践来看，作风教育容易流于形式，要把虚功做实，就必须建立相应机制，把作风教育的责任落到实处。一要落实作风教育领导责任制，形成党委统一领导、纪检监察和组织人事部门全面负责、单位“一把手”对单位党员干部特别是领导班子成员作风教育负责的作风教育领导责任制。二要创新作风教育的多层次督促制约机制。对集体学习、民主生活会、述职评议会、意见反馈会等方式制定具体操作程序和步骤，并实行上级党委班子成员联系和参与制度，同时纪检部门要定期或不定期对作风教育执行制度情况进行检查，及时纠正问题，切实增强制度的执行力。三要建立作风教育激励机制。把作风教育工作及成效列入党组织建设的考核范围，细化、量化考核指标，实行年度考核与经常性抽查相统一，努力形成各级干部学习优良作风、重视作风建设的良好氛围。

二、强化整治“四风”的保障——完善制度设计运行机制

对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”问题，中国共产党绝不是现在才开始反对，也绝不是现在才有制度进行约束。事实上，从中央到地方各级党组织近年来都出台了诸多的条例、规定、办法、实施意见等对“四风”问题进行规范，但并没有收到预期效果，甚至出现了用“形式主义和官僚主义”的办法来落实反“形式主义和官僚主义”制度的尴尬现象。这其中既有制度设计的问题，也有制度运行的问题。因此，整治“四风”，必须在科学制定规则的同时，强化规则的执行。

第一，制度要科学。

制度要获得良好的执行，其前提就是具体规定要科学合理。所谓科学合理，指的就是制度要具备“三性”：一是体系性，即制度体系严密不松散；二是操作性，即内容举措具体不抽象；三是指向性，即行为界定清晰而不含混。只有具备了上述“三性”，制度的各项规定才有执行力。以公务接待为例，据统计，从新中国成立至今，中国出台的相关禁令多达上百项，但仍难以管住豪华宴请和天价餐，被群众形容为“上百个文件管不住一张嘴”。其重要原因就是制度出台原则性规定多、具体性规定少；宏观表述多，微观表述少；文件口气硬，规则刚性弱；各自为政多，统筹规划少。为了加强制度设计的科学性，从严治理“三公”经费支出，2013年下半年以来，中央相继出台了《中央和国家机关会议费管理办法》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《党政机关国内公务接待管理规定》等法规制度，对经费支出的方向和数额进行了明确而具体的限定，为地方各级制定反“四风”的规章制度做出了很好的示范。

第二，领导要带头。

制度要获得有效的贯彻与落实，首要的是领导要率先垂范、带头执行。领导绝不能成为制度的例外，而应成为制度的首要维护者和忠实的执行者。现实中，不少单位和部门很好的制度在落实中打了折扣，很大程度上是领导制定制度管下属，而没有将自己放进去，这样的制度自然就没有权威性。十八大以后，中央出台的“八项规定”之所以能迅速在全国掀起一股作风建设的热潮，其根本就是以习近平为总书记的中央政治局带头落实、坚决执行。2013年6月25日，中央政治局召开的专题会议进一步指出：“要别人做到自己先做到，要别人不做自己绝不做。”[3]只有上行才能下效，要确保反“四风”的各项规定和制度落到实处，不仅要一级说给一级听，更要一级做给一级看，一级带动一级干。具体而言，就是一把手带动领导班子做，领导班子示范给全体党员干部看。

第三，惩戒要落实。

只有禁止，而无惩戒，无疑是对“四风”行为的纵容，甚至是变相鼓励。制度要具有权威性和威慑力，必须有明确的惩戒措施予以配套，这样才能对干部的思想行为产生影响。惩戒措施具体应包括认真督查、严格惩处、公开公示三个环节。据《人民日报》报道，河南省信阳市从2007年开始坚持推行工作日午餐禁酒长达6年。当地干部反映，工作日午餐不饮酒已习惯成为自然。其关键的一条就是惩戒举措到位，在执行中实行“一刀切”，不管什么人、什么理由喝酒，一经发现，就地免职。[4]由此可见，只要敢于碰硬、严格惩处，制度能规范人，也能造就人，更能扭转不良风气。

三、增强整治“四风”的动力——健全群众监督参与机制

下力气整治“四风”，营造改进作风的良好氛围，离不开严格给力的监督。纪检监察机关的专门监督固然重要，但同时也应更加重视群众的参与监督。尽管近些年在群众参与监督干部作风方面，中国共产党积极支持、拓宽渠道、提供平台，但是仍然存在以下不足：一是从参与途径看，目前开展的群众参与还处于以党委政府主导为主的参与，普通群众知晓信息有限、主动参与的途径相对较少；二是从参与的保障看，还缺乏明确、具体的程序性规定，群众参与监督带有不确定性；三是从参与的成效看，现有的群众参与渠道还不够畅通，监督成本和门槛较高。因而，要发挥群众监督在整治“四风”中的作用，必须在深度上、广度上加大群众的参与力度。

第一，大力推进信息公开。

对党委的相关决策、决议，政府的办事规程、审批结果等除涉及国家秘密、国家安全、商业机密和个人隐私的以外，应一律实行公开，不给形式主义、官僚主义留下可乘之机。继续深入推进“三公”经费预决算公开。目前的公开存在着个别部门和地方政府不积极等方面的问题，使得群众监督形同虚设。中央应加强顶层设计，建立“三公”经费公开的明细规则，带动并督导地方“三公”经费的公开透明，卡住公款消费的“口子”。当然，从长远来讲，还应积极借鉴西方政治文明的成果，逐步推行领导干部财产申报公示制度，给群众监督的机会，从根本上管住领导干部的享乐主义和奢靡之风。

第二，切实宽容群众批评。

对群众的监督和批评，不论是党委、政府，还是党员干部个人，都应持一个理性、克制的态度。对党员干部，特别是领导干部的名誉权，在坚持法律规定的范围内不宜作过度延伸。对此，中央应对领导干部的名誉权作一个明确的界定，避免出现领导干部在保护自身名誉权的借口下，借助公权阻碍、打击群众的监督行为。党员干部应进一步转变观念，树立“公众人物隐私权让渡”理念。对来自群众的监督和批评遵循“三不”原则，即：不过敏，善意对待批评；不打压，包容尖锐言辞；不沉默，及时回应问题。

第三，不断畅通监督渠道。

渠道畅通是群众行使监督权利的前提和重要保障。渠道不畅通，群众的监督只能流于形式。近年来，在拓宽群众监督的渠道方面，一些地方和部门已经探索出了多种方式，如纪委监督举报、市长公开电话、市民热线、行风热线、电视问政、网络问政等，并取得了明显成效。但是，在实践中仍存在着“投诉有人接听，结果无人反馈；反映有人受理，处理无人回应”的问题。要杜绝上述情形的出现，必须在监督制度化、法定化上下功夫，一方面引入人大、政协对党委政府作风的监督，并形成专题议案进行督查；另一方面，对行之有效的方式上升到法律制度层面进行规定，督促相关部门对群众反映问题的真实与否、调查进展、查处结果在法定时限内答复，确保群众监督件件有落实、事事有回音。

四、优化整治“四风”的环境——改革相关领域的体制机制

领导干部的作风作为一种具有倾向性的态度和行为，从来就不是孤立存在的，它总是与特定的政治环境相伴而生、相辅相成。领导干部的作风主要产生于他们的从政行为中，而从政行为则受制于、依附于从政所必需的特定的政治体制环境。因而，要从根本上革除“四风”问题，还必须推进相关领域的体制机制改革，不断优化作风建设的环境。

第一，改革干部选用机制。

“为政之道，重在用人。”作风建设亦是如此。干部选拔任用不仅事关干部个人的进退留转，而且事关整个社会的用人导向。习近平总书记在全国组织工作会议上就强调说：“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。选什么人就是风向标，就有什么样的干部作风，乃至就有什么样的党风。”[5]所以，必须在干部选拔任用领域进一步加大改革力度，在政绩考核中突出作风标准，在作风评价中拓宽群众参与，在选拔过程中落实作风要求，让作风实、作风正、作风优的干部有位子、得乐子，让作风虚、作风歪、作风差的干部让位子、下台子，真正实现“用好作风选拔任用作风好的人”这一目标。

第二，改革行政审批体制。

强大的行政审批权力、繁杂的行政审批环节、冗长的行政审批流程是“四风”形成的重要原因，也是群众诟病最多的领域。改革行政审批体制，一方面要减少不必要的行政审批项目，能下放到基层的行政审批事项尽可能下放到基层，不给官僚习气以机会和空间；另一方面，要加大群众评价行政审批工作的力度，强化行政审批部门服务为民的理念，促使行政审批围着“权力行使”转变为围着“群众需求”转，让群众满意成为行政审批工作效果的重要标准。2013年以来，新一届中央政府正在强力推进行政审批体制的改革，仅上半年就连续三次减少和下放行政审批事项，社会反响良好。但是，在下一步，要警惕存在“明放暗不放，上放下不放” 的情形，纪检监察部门应对此开展专项督查，防止一些地方和部门把没有必要存在但是“有油水”的审批事项抓在手里牢牢不放。

第三，改革领导待遇制度。

领导干部出于履行公职的需要而具有相应的办公待遇和生活待遇，社会是可以理解的，群众也是能够容忍的。国外发达国家的官员同样也有与级别相一致的待遇。但是，目前中国的体制中领导干部只要达到一定级别，所配备的秘书、公车、住房就成为了领导干部的私人物品，接待、警卫、医疗等生活待遇就伴随终生，成为孕育“四风”的土壤。对此，要借鉴国外发达国家的经验，推行领导干部待遇的法制化、透明化，实行待遇与岗位相捆绑，在岗位上享受，不在岗位上不得享受。对此，党的十八届三中全会明确要求：“规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房，不准违规配备公车，不准违规配备秘书，不准超规格警卫，不准超标准进行公务接待，严肃查处违反规定超标准享受待遇等问题。探索实行官邸制。”[6]苏共之所以会亡党、苏联之所以会亡国，其重要原因就是苏共党内的领导干部成为了享有特殊利益的既得利益阶层。“前事不忘，后事之师。”中国共产党必须以更大的政治勇气、更坚定的政治立场推进这项任务，使群众看到党反“四风”的强大决心，进而进一步提高党在社会中的号召力、凝聚力、公信力。

[参考文献]

[1] 习近平.在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话[N].人民日报，20130619（1）.

[2] 邓小平. 党和国家领导制度的改革[M]//邓小平.邓小平文选：第2卷.北京：人民出版社，1994：293.

[3] 中共中央政治局召开专门会议对照检查中央八项规定落实情况讨论研究深化改进作风举措[N].人民日报，20130626（1）.

[4] 王汉超.禁令坚持六年 信阳“禁酒”为何能“禁久”[N].人民日报，20130207（11）.

[5] 习近平. 在全国组织工作会议上的讲话[N].人民日报，20130630（1）.

[6] 本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2013：38.

[责任编辑：陈可阔]

Abstract： To prevent the mass line campaign from going through the motions and regulate four kinds of bad styles， it is necessary to carry out the mechanism construction and strengthen the top layer design in the "mass line" campaign. We have to concentrate on solving the hot issues about four kinds of bad styles based on the current situation， as well as building up the longterm mechanism with focuses on longrun goal. So the "mass line" campaign should become the starting point and breakthrough to the longterm mechanism construction of regulating four kinds of bad styles. Specifically， we should work in implementing and operating relevant mechanism about ideological education， system restraint， supervision of the masses and reform of the political system based on perfecting system.

Key words： mass line； four kinds of bad styles； regulating the longterm mechanism