国外情报主导警务模式比较分析及启示

胡雅萍+白茹+潘彬彬

〔摘 要〕随着非传统安全问题引起越来越多的关注，情报在其中的作用也越发明显。本文通过对国外几种成熟的情报主导警务模型进行对比分析，试图从其模式中寻得情报主导的方式方法，发掘情报的全局作用，为我国情报研究提供借鉴。

〔关键词〕情报主导；警务模式；COMPSTAT；国家情报模式；3I模式；比较分析

〔中图分类号〕G250.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2014）06-0008-04

面对传统安全与非传统安全问题交织的复杂时期，做好对社会治安环境的动态监测以及重大事件或群体性事件的预警防范，对国家安全与社会稳定具有积极意义。情报作为“耳目、尖兵、参谋”，能否在面对日益复杂的新安全问题时，起到防范主导作用，是值得探讨的。欧美国家的情报研究广泛涉猎于政治、军事、安全、能源、科技等方面，拥有丰富的理论与实践经验，对研究情报在社会安全领域工作中的主导作用以及模式方法具有较强的现实意义。本文通过对具有代表性的情报主导警务模式（Intelligence-led Policing）的类型特点、实施现状进行对比分析，发掘情报在安全领域内的主导作用的异同点，为后期研究奠定基础。

1 “情报主导警务”内涵辨析

“情报主导警务”的概念诞生于20世纪90年代初，这是一种以情报为核心资源的新型警务模式，强调情报由辅助决策转变为主导全局，并逐步成为全球警务模式的主流。情报主导警务是一个发展中的概念，随着科技的不断发展，其内涵也在不断丰富发展中，Jerry Ratcliffe教授[1]认为情报主导警务是“一种业务和管理模式，其中数据分析和犯罪情报对客观决策制定至关重要，有效的决策机制能够针对惯犯和重大犯罪分子展开战略管理和有效的打击策略，推动发案和问题的减少、遏制和预防。”国内大批学者对此进行了研究，并赋予其新的内涵。崔嵩[2]认为“情报主导警务应该是以一种集中的、专业的、批量的情报来辅助领导决策并指导一线民警的战术工作”。陈亮[3]认为情报主导警务是预警防范的理论基础，通过获取情报而及时发现社会安全的突出问题和苗头，做到主动出击、快速反应，能够科学的发现警务工作的重点和优化资源配置。

究其本质，情报主导警务应该是一种主动积极的警务模式和管理模式，借助完善的信息硬件设施和优秀的情报分析人员，构成的具有系统性、层次性、完整性的情报体系，能够有效整合各层级的警务力量，并指导各层级决策活动执行。重点把控案件发生前的“防控预警”，案件执行中的“指导监控”和案件发生后的“评估总结”工作。但“情报如何主导防范？”“如何主导公安机关的战略决策？”“主导警务的模式又是如何？”这些都是需要思考的问题。

2 国外情报主导警务模式探讨

由“情报主导警务”的辨析可以知道，其核心词是以犯罪情报的分析与解读作为决策的依据[4]。但情报主导警务的模式究竟如何？可以从欧美等国家的经验中得到启发，欧美情报主导警务模式形成较早，由于国情和警情的不同，在各国拥有不同称谓，如美国的“以犯罪情报的计算机统计分析为基础的情报主导警务战略”COMPSTAT；英国的“国家情报模式NIM”；澳大利亚以“专家介入”为核心的情报分析警务；

（1）美国实行的情报主导警务战略是以纽约警察局长William Batton在20世纪90年代初推行的COMPSTAT模式为基础发展至今的，其核心内容是关注于决策分析，满足决策者对情报的应用需求从而进行知识库建设。COMPSTAT模式全称为“Compare Statistics”模式，意为“比较统计数据”，着重于对区域内犯罪数据的统计与再整理，收集前几周或者前几个月的犯罪数字，并由此来优化警力部署以达到降低犯罪率的目的。COMPSTAT模式有4个基本构成：①及时准确情报：警方应对犯罪事件的效率与犯罪情报的精确度成正比。有效对犯罪和犯罪事件做出应对，需要各级组织人员对特殊类型犯罪事件发生的时间、地点、手段和人物准确了解，将统计数据及各类信息输入计算机，并利用分析软件标示出犯罪高发的地点、类型以及犯罪发生的规律、趋势。

②有效战术：在掌握及时准确的情报后，需要最大限度利用高科技的手段制定警务战术，并对预选方案进行及时评估以便及时调整。战术必须全面、灵活，可以适应改变的犯罪趋势。

③人员和资源的快速部署：一旦战略计划被制定，就需要对警力资源进行有效利用，实现不同部门的相互协作，快速配置资源。

④连续跟踪和评估：为了确保理想效果的实现，一个严格持续的过程跟踪和评估是必要的。各级指挥官共享情报资源，对战略战术的实施、行动、执行结果进行评估。它允许部门评估特定应对方式的可行性，并将获得的知识纳入后续战略的发展中，也允许调动资源去满足新的挑战。

图1 美国COMPSTAT模式[5]

（2）英国推行的“国家情报模式”最初是基于对犯罪团伙和重大犯罪分析的管控而提出的，是一种主动、预防为主的模式。英国国家情报模式将犯罪案件分为3个层级：第一层级为地方层犯罪，是一个管辖单位或小范围警力控制下的违法犯罪案件；第二层级为跨区层犯罪，是涉及多个警察机构单位的犯罪案件；第三层级为重大犯罪与组织犯罪层，是全国性的或大规模的跨国性犯罪。每个层级根据情报应用范围的不同，涉及的情报类型也不同，如战术情报、操作情报和战略情报。而且这3个层级不是相互独立而是相互关联、紧密联系的，通常是采取一种非正式小组的合作形式将各个执法和相关部门联合起来，进行沟通，摆脱机构之间的行政障碍，最大程度共享警务情报。在业务规划过程中，以“工作与协调过程”为中心，在循环中加工提取重要信息作为情报产品，同时进行跟踪和评审，并依此来做出决策，而决策实施效果的反馈也是下一步情报来源之一。

图2 英国警务情报模式业务图[6]

虽然国家情报模式可以应用于不同层级，但在每个层级的运行程序是不变的，通常由11个要素构成[7]，如图3所示。endprint

图3 情报与警务业务循环过程图[8]

模式中①②③④是国家情报模式的基础设施[9]，是保证进程顺利进行的必备资源，是整个NIM流程的基础与平台。英国警方要求和鼓励通过各种渠道获得信息，并将其汇总在一起，存贮在警局计算机系统中用于警务管理。其中④体现了人力在业务流程中的重要性，代表用户和使用者的职责和标准。⑤⑥⑦是整个流程图的启始工作，用来将原始信息转化为有价值的情报，代表一种处理进程（从⑤信息来源接收数据开始，通过数据管理进程，在⑥数据库中进行信息的存贮、分析、分发或删除，然后在⑦通过工作人员进行研究和开发，从而产生⑧情报产品）。⑨战略战术工作与协助是一种部门之间的沟通和思维的碰撞，在制度上以5种会议形式展开（每年1次的战略协调会、每2周1次的战术任务会议、每周1次的情报专题、不超过24小时的日常会议和社区内的协调会议）。⑩制定有效解决问题的方案包括制定维持秩序和促进社区安全的战术策略，如解决有组织的毒品走私或反社会行为等问题。同样重要的是，我们必须汲取经验教训，因此行动检讨指通过一系列程序对已获得的经验教训进行反馈和总结。

NIM是将警务业务工作与情报循环相结合的模型，是一个不断往复的过程，是信息在该模式下不断循环从而变成情报的过程。

（3）澳大利亚推行的是“专家介入”模式，认为情报主导警务模式发挥作用的最大关键因素就是情报分析，通过情报分析得出的产品可以作为支撑以辅助决策，承担起参谋的作用，因而需要具备专业知识背景的分析人才。澳大利亚警方利用专家资源库来解决专业分析的问题，库中包含该专业知识的理论、专业人才等资料。当需要进行情报分析工作时，即可通过该系统寻求支持，查询相关专业人才并邀请其加入分析工作[10]。

2003年澳大利亚联邦警察Jerry Ratcliffe提出了情报介入警务的3I模式，该模型不同于以往的流程模型，而是一种概念模型。这个模型以犯罪情报的分析与解读作为决策的依据，主要包括3个环节：①解读社会治安环境：针对社会治安出现的情况，需要情报分析研判工作主动进行解读，这个解读过程中就包含着对内外警源的确定、警度的评估以及警兆的分析；②传递情报：将经过分析研判的情报产品反馈给决策部门、决策者或负责人，从而“影响”决策者的判断，3I模型并没有指出具体的决策者，而是需要情报人员根据不同任务自行判断，并找出能够“驾驭”治安环境的人；③使用情报产品：在传统情报过程中，情报产品到达用户手中，情报流程即完成。但是情报“介入”和“主导”所倡导模式是，不仅仅去解读犯罪事件和为决策提供辅助，还要促进决策的执行过程，即决策者受“影响”后针对具体问题寻求相应对策，对治安局势进行的指导、控制和驾驭。这3个环节形成一个不构成回路的系统内部的反馈与制约机制，可知“情报分析研判”起着重要作用：

图4 澳大利亚3I模型[11]

该模式中若只有“解读”和“影响”，那么情报主导是不完全的，为了达到减少案件发生的目的，需要决策人员对社会治安环境加以“控制”和有效调配刑事司法资源。情报主导警务模式强调对犯罪的早期预警和干预。

3 情报主导警务模式分析

通过分析各国的“情报主导警务模式”，可以发现：由于各国国情不同，因而实施手段和侧重点略有不同，COMPSTAT模式建立在情报系统之上，美国拥有强大的技术获取手段，因而首先强调是情报搜集的精准与及时性、警务资源的部署利用强调了快速联动与情报沟通能力，这些与事后的跟踪评估形成了一套完整的体系。NIM模式是一种流程模型，将情报流程与业务内容相结合，强调情报工作与协调过程，在3个层级的运作当中都有完整的情报循环。3I模式是一种概念模型，强调情报的分析研判的主导作用，“解读”事件，并发现影响正确的决策者。

而作为当前主流理念，情报主导模式具备更多核心共性：

3.1 重视情报在警务工作中的核心作用

情报来源更加广泛而独立，更少依赖报案、举报等事发后信息，更多趋向于主动积极的获取。在收集过程中不仅扩展情报的收集渠道，同样要深度挖掘每一个“情报源”，并且通过各层级之间工作会议、警员交流培训等方式进行相互的交流与沟通，促进情报的共享，思维的碰撞，通过这些情报的交流及时发现问题，达到“预防”的目的。

3.2 重视信息平台的构建

对犯罪行为的预测很多是从大量的数据中发现蛛丝马迹，这些都需要完备的数据库平台作基础支撑，并进行实时更新动态数据。情报是建立在对信息加工利用的基础之上，以上几种模型均拥有强大的数据平台。

3.3 重视执行效果反馈

情报主导模式都将过往决策执行结果进行比对分析，针对战略战术制定和实施取得的效果优劣，达到效果的行动成本高低等问题总结分析，明确警方决策和行动的效果，并成为日后制定决策的信息来源，且都将情报源可靠性、情报获取质量和情报分析的准确性至于重要位置。

3.4 设定专门的情报机构用以监督执行

由于国家体制和机构设立的原因，情报的交流共享存在着不可避免的藩篱，为确保情报充分利用，必须建立能够协调各单位交流的情报机构。如美国纽约市警察局设有专门的COMPSTAT部门，由警察局长直接领导，为局长提供所需的犯罪数据，并负责制作犯罪电子地图等工作；英国设立国家犯罪情报局，地方警察局也设立专门的情报机构；澳大利亚的情报专家库等，这些机构的设置有助于打破层级之间的障碍，使情报可以顺畅流通。

3.5 强调对犯罪行为的早期预警和干预

相对于事后评估和失察总结，事前的预警尤为重要，能将危害损失程度降到最低。因而模式的根本出发点或归属点都在于“防、控”，将违法犯罪扼杀在萌芽中。事件未发生前需要对违法犯罪规律特点、发展态势进行动态分析，通过对系列案件、个案的分析研判，提前将高危人群、犯罪轨迹、规律以及重点危险区域和时段加以标示，是一种“主动出击”的方式，能够有效及时防控威胁的产生。endprint

4 结 语

“情报主导警务”已经成为各国预警防范机制建设的理论范式，通过梳理各国的典型模式可知情报的主导作用可以从以下4点体现：支持实际操作，解释环境问题与事件，促进态势感知、引导资源利用。在面对新安全形势越发严峻的情况，情报不仅是政策制定的助推器，同时需要为监督决策结果服务，即对决策的执行信度和效度进行评估。从公认的服务于决策转变为担当主导和先行者作用，在所有决策链环进行全程式情报控制，从促进决策的顺利执行，形成事前预警、事中控制与事后评估的完整体系。

参考文献

[1]（英）杰瑞·莱特克里菲.情报主导警务[M].崔嵩，译.北京：中国人民公安大学出版社，2010：74.

[2]崔嵩.再造公安情报[M].北京：中国公安大学出版社，2011：32.

[3]陈亮.国外社会安全预警防范理论研究进展[J].情报杂志，2011，30（8）：44-46.

[4]王大伟，马丽芸.情报导向警务的具体操作：五步分解法——以预防抢劫出租车犯罪为例[J].江西公安专科学校学报，2006，（4）.

[5]Henry，VE.The Compstat Paradigm：Management Accountability in Policing，Business and the Public Sector.New York：Looseleaf Law Publications，2002：227.

[6]Guidance on the National Intelligence Model[M].Wboston，UK：National Centre for Policing Excellence on behalf of ACPO，2005：62.

[7]王彦博，孟凡博.情报导向警务：英国国家情报模式与美国的纽约模式之比较与评价[J].时代报告，2012，（6）：350-351.

[8]Peterson MB.Intelligence-Led Policing：The New Intelligence Architecture.Bureau of Justice Assistance，Washington DC，2005.

[9]田孝良，张晓菲.图解“国家情报模式（NIM）”[J].公安法制研究，2009，21（1）：122-124.

[10]于鹏.浅析美国、英国、澳大利亚情报主导警务战略特点[J].法制博览，2012，（9）：272-274.

[11]Jerry Ratcliffe.Intelligence-led Policing[R].Trends an Lssues in Crime and Criminal Justice，2003，248：1-6.

（本文责任编辑：马 卓）endprint

4 结 语

“情报主导警务”已经成为各国预警防范机制建设的理论范式，通过梳理各国的典型模式可知情报的主导作用可以从以下4点体现：支持实际操作，解释环境问题与事件，促进态势感知、引导资源利用。在面对新安全形势越发严峻的情况，情报不仅是政策制定的助推器，同时需要为监督决策结果服务，即对决策的执行信度和效度进行评估。从公认的服务于决策转变为担当主导和先行者作用，在所有决策链环进行全程式情报控制，从促进决策的顺利执行，形成事前预警、事中控制与事后评估的完整体系。

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[4]王大伟，马丽芸.情报导向警务的具体操作：五步分解法——以预防抢劫出租车犯罪为例[J].江西公安专科学校学报，2006，（4）.

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[10]于鹏.浅析美国、英国、澳大利亚情报主导警务战略特点[J].法制博览，2012，（9）：272-274.

[11]Jerry Ratcliffe.Intelligence-led Policing[R].Trends an Lssues in Crime and Criminal Justice，2003，248：1-6.

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4 结 语

“情报主导警务”已经成为各国预警防范机制建设的理论范式，通过梳理各国的典型模式可知情报的主导作用可以从以下4点体现：支持实际操作，解释环境问题与事件，促进态势感知、引导资源利用。在面对新安全形势越发严峻的情况，情报不仅是政策制定的助推器，同时需要为监督决策结果服务，即对决策的执行信度和效度进行评估。从公认的服务于决策转变为担当主导和先行者作用，在所有决策链环进行全程式情报控制，从促进决策的顺利执行，形成事前预警、事中控制与事后评估的完整体系。

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[11]Jerry Ratcliffe.Intelligence-led Policing[R].Trends an Lssues in Crime and Criminal Justice，2003，248：1-6.

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