我国建筑垃圾管理现状与先进管理经验借鉴研究

王宇静等

摘要：从我国建筑垃圾处理现状出发，结合我国国情并针对建筑垃圾管理问题从立法、政府参与、管理组织建构及产业化处理等多个维度对比借鉴了国外先进建筑垃圾管理经验，以完善我国的建筑垃圾管理体系，并探索了有效的建筑垃圾管理方法。

关键词：建筑垃圾；资源化；环境污染

中图分类号：X705

文献标识码：A 文章编号：16749944（2014）06024404

1 引言

目前，我国正处于全面城市化建设阶段，且与发达国家相比，我国的城市化率仍处于较低水平，城市化建设还会持续较长时间。在这期间将会产生大量建筑垃圾，如果对这些垃圾处理不当，便会造成大量的资源浪费与环境污染。然而，现有的建筑垃圾管理办法未能有效解决此问题，这就需要在建筑垃圾管理中，从实际出发，确立符合我国国情的建筑垃圾处理政策。“十二五规划”针对建设与发展，提出“加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平”的理念，因而寻求有效的建筑垃圾管理方法十分必要。本文结合我国国情针对建筑垃圾管理问题从立法、政府参与、管理组织建构及产业化处理等多个维度分析，以探索有效的建筑垃圾管理方法。

2 建筑垃圾的基本理论

2.1 建筑垃圾的定义与分类

建筑垃圾是指在建设工程的新建、改建、扩建过程中以及建筑物、构筑物的修缮和拆除过程中产生的弃土、弃料及其他废弃物。这些过程中主要产生固体废弃物，包括废弃混凝土块、沥青混凝土块、施工过程中散落的砂浆和混凝土、碎砖渣、金属、竹木材、装饰装修产生的废料、各种包装材料和其他废弃物[1]。建筑垃圾可从多个角度分类。根据建筑垃圾来源可分为3类：①在建筑物新建过程中产生的；②在已有建筑物维修、改造过程中产生的；③对旧建筑物拆除过程中产生的。从资源化程度进行分类，建筑垃圾可分为直接填埋性工程渣土、可资源化固体废弃物、有毒有害难以利用型物质。其他分类可根据不同需要进行划分。

2.2 建筑垃圾对环境的危害

随着建筑垃圾产量的累积，主要产生环境污染和资源再利用两方面问题。就我国而言，建筑垃圾堆存侵占土地面积超过5亿m2，直接造成土地浪费和城市观瞻的不良影响。当大多数建筑垃圾被长期露天堆放后，经过日晒雨淋，建筑垃圾中的有害物质就会溢出（其中包含有油漆、涂料和沥青等释放出的多环芳香烃构化物质），通过建筑垃圾渗滤液进入土壤，经过一系列物理、化学和生物反应，这些有害物质会被植物根系吸收或被微生物分解，从而造成土壤污染。对于较大的块状物质如砖瓦、碎石块在外力作用下则会嵌入土体，改变土壤成分，破坏土壤结构，且这些受破坏的土体在短期内难以恢复[2]。除此之外，建筑垃圾还会污染水体和空气。建筑垃圾在堆放过程中由于雨水冲刷和地表水的浸泡会渗出污水，这些污水中富含来自废砂浆、混凝土块、金属废料及废木材中的硫酸根离子、硅酸钙和重金属离子和其他有机物，若不控制，则会通过河流、湖泊或下渗的方式进入地表水和地下水，造成污染。空气污染主要由建筑垃圾分解时产生的气体造成，如硫化氢、二氧化硫等。

对于大量的建筑垃圾，若能采取适宜的方式进行资源化利用，其产生的经济效益将相当可观。

3 我国建筑垃圾的处理现状

我国建筑垃圾处理起步较晚，处理技术落后，在处理能力上地区性差异大。近年来对建筑垃圾处理业务虽有重视，但整体处理水平仍较低，截至目前，我国建筑垃圾资源化率不足5%。随着我国城市建设步调加快，建筑垃圾因处理不及时和处理技术落后，其总量呈累积态势。根据对过去全国建筑施工面积及每平方米可能产生建筑垃圾量的调查，采用线性回归分析可预测出近年来全国每年产生的建筑垃圾总量[3]（图1）。

3.1 我国建筑垃圾处理的传统模式

从全国范围来看，目前建筑垃圾处理方式仍采用传统处理方式：对于大量的建筑垃圾，绝大部分未经任何处理便被建筑施工单位运往郊外或乡村，采用露天堆放或填埋的方式进行处理。部分发达沿海地区可以对建筑垃圾进行分类、资源化处理如上海、深圳等城市，其中对工程渣土可以进行地区性合理调配；其他固体废弃物可送至建筑垃圾处理中心进行分类处理；对可资源化材料则引入废弃物资源化企业参与进行再生建筑产品的开发，如再生沥青路面和混凝土骨料等。

3.2 我国建筑垃圾管理的相关法律法规

随着建筑垃圾次生问题的日益严重，我国开始通过立法来规范建筑垃圾处理。1995年，国家出台《固体废弃物污染环境防治办法》，规定“施工单位应当及时清运、处置建筑施工过程中产生的垃圾，并采取措施，防止污染环境”，随后相继出台《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市建筑垃圾管理规定》、《清洁生产促进法》，这一系列法律虽对建筑垃圾处理方式有所规定，但其均从市容维护、城市垃圾管理的角度出发，未能深入指导建筑垃圾处理。2003年出台的《城市建筑垃圾和工程渣土管理规定》不仅规定了城市建筑垃圾的管理部门，而且详细给出了具体管理部门的职责，并增加了建筑垃圾资源化方面的内容，加强了对违反规定的处罚力度，也给出了对行政人员的处罚规定[4]。2005年新的《城市建筑垃圾管理规定》更从法律责任、处罚力度、垃圾处置核准制度进行了细化规定，并首次确立了建筑垃圾处置收费制度。

虽有以上法律规范，但我国的建筑垃圾处理仍停留在运输和消纳（简单堆放或填埋）两个阶段。对多数地区而言建筑垃圾分类处理和资源化利用仅停留在理论层面。由于相应的建筑垃圾管理体系未能完善和建筑垃圾全过程处理链条未能形成，因此，目前我国建筑垃圾仅处 于较低水平，建筑垃圾产业化处理则无从谈起。

4 发达国家建筑垃圾处理的方法

多数发达国家已较早完成了城市化建设，建筑垃圾的研究起步较早，处理技术相对成熟。在综合处理建筑垃圾方面，日本、欧美、德国等国家经过数十年的发展和完善，已形成了科学管理和资源化利用的统一体系。endprint

4.1 日本

日本把建筑垃圾分为建设副产物和废弃物，对建筑垃圾的处理主要从法律和技术两个层面展开。自20世纪70年代以来，日本政府就颁布了一系列的法律和规范来加强建筑垃圾处理和资源化（表1）。

从这些颁布的法律来看，日本已经对建筑垃圾管理、资源化回收方式进行了细化规定，通过相应资源化标准规范保证了建筑垃圾产品的标准化、市场化。在技术手段层面，首先，日本对建筑垃圾进行了全过程规划、管理和监督，其涉及垃圾的产生、收集、运输、消纳、资源化处理及再生产品应用六方面。其次，重视垃圾源头减量，如减少施工现场建筑垃圾的外运量，使其在施工过程中被二次利用，完成现场消纳。再次，日本通过政府参与和市场调节最终使垃圾处理市场化，将资源化形成的再生建筑产品如废弃混凝土利用形成的再生骨料、再生水泥等投放于建筑材料采购市场，通过政府带头采购，使建筑垃圾的终产物流通渠道得以畅通。

通过法律规范和技术应用，截至2011年，日本建筑垃圾资源化回收率已达到97%[5]。

4.2 美国

美国的建筑垃圾处理主要通过“三级、四化”理念及相应的配套措施在政府主导和市场参与下进行。每年约占城市垃圾总量40%的建筑垃圾，经过分拣、加工，再生利用率约70%，其余30%的垃圾填埋处理。

建筑垃圾的“三级”处理是指对垃圾从再次利用层面划分：①“低级利用”，现场分拣利用和回填土等，占建筑垃圾总量50%～60%；②“中级利用”，可用于建筑物结构建造的材料，经处理厂加工成骨料和建筑用砖等，约占建筑垃圾总量40%；③“高级利用”，如将建筑垃圾加工成再生水泥或裸露的初始骨料等，该项占比较小。“四化”，包括“减量化、无害化、资源化和综合利用产业化”。美国同样重视源头减量，从标准规范、法律政策至建筑设计、现场施工、材料选用就开始限制建筑垃圾的产生，鼓励建筑垃圾“零”排放。在具体处理中，美国建筑垃圾管理政策方面已经历“政府—市场—政府加市场”的三个阶段转变。前期通过政府命令和行政手段对污染进行了控制；中期利用市场的经济刺激，强调企业在建筑垃圾产生源头的削减作用；后期以企业为主要参与对象辅以政府监督进行垃圾处理。在政府主导下，建筑垃圾全过程处理体系得以形成。另外，美国针对建筑垃圾采取的“预处理费收缴”措施，即在工程结束后，通过对建筑垃圾处理的评估以确定是否退还该项费用或进行罚款。在此计划实施一年内，圣·约瑟城的建筑回收率就已达到67%。

4.3 德国

德国主要依靠其较强的技术研发能力和先进的垃圾处理设施通过分散各地的多座建筑垃圾处理中心对垃圾进行集中化处理。

在德国，每个地区都有大型建筑垃圾再加工场，仅在柏林就建有20多个。这些工厂不仅对建筑垃圾进行精细化分类处理，而且进行建筑垃圾循环利用再生产。如德国西门子公司开发的干馏燃烧垃圾处理工艺，可将垃圾中再生材料干净地分离出来以回收利用，对于处理过程中产生的燃气则用于发电，垃圾干馏后仅剩余金属有害物质2～3kg/t，有效地解决了垃圾占用大片耕地问题。对碎旧建筑材料处理主要用于道路路基、垃圾填埋场、人工造景等工程建设。针对建筑垃圾处理和再生产品使用，德国也出台了一系列法律政策，且在废弃物法增补草案中，对各种废弃物的利用率比例也做了规定，并对未处理利用的建筑废弃物征收存储费。通过以上措施使德国的建筑垃圾处理实现了产业化和市场化。

此外，丹麦和新加坡因其严格的监管措施和垃圾处理税收政策而保持着较高的建筑垃圾循环利用率。至1999年，丹麦垃圾填埋税增加了900%，建筑垃圾循环率提高了90%[6]。新加坡对非法丢弃建筑垃圾者最高将被罚50000新加坡元或监禁不超过12个月或两者兼施，垃圾运输车辆也将被没收。

5 对先进建筑垃圾处理经验的借鉴和相关方法的探索

对我国建筑垃圾管理体系完善时，借鉴相应的先进经验有助于垃圾处理水平的提升。但其借鉴方式不应是移植式的嵌入我国建筑垃圾处理模式。在实施过程中应对我国现行法律效力低下的根本原因、政府的管理模式、建筑垃圾处理市场的利益格局、地区性差异、人们的意识形态等因素进行考量以确立垃圾处理政策。

5.1 加强建筑垃圾处理立法与政策制定工作

纵观发达国家的建筑垃圾处理，凡处理率和资源化率较高者，皆重视立法工作。我国自1995年来出台了一系列法律以强化、规范建筑垃圾处理工作，且其中对如何处理与利用的重视程度与强制性是递增的。但我国已有法律远远不能指导实际建筑垃圾处理，从已颁布的法律来看，主要通过缴纳建筑垃圾处理费以控制从源头上对垃圾进行减量，但这种收费方式并未从根本上控制建筑垃圾的产生源头，对多数生产单位而言，垃圾处理费无足轻重，更未涉及循环利用问题。

当已有的法律法规在省、市、基层实施时，其效力和强制性也是递减的。多数低层级的政府部门会根据所管辖的区域具体情况来制定建筑垃圾处理条款。由于相关领域的已有法律或法律空白由部门、地方法规或规章填补，因此国家的法律尚未实施便被隐性削弱了权威性。

法律具体执行效率低的问题，主要由于与法律相关的配套措施未形成。以上海和西安建筑垃圾处理条例为例。上海从维护市容环境卫生角度出发，依据《上海市市容环境卫生管理条例》和其他相关法律制定了建筑垃圾和工程渣土处置管理规定，以市容环境卫生为重点处理建筑垃圾，且仅停留在垃圾运输和消纳两个阶段，垃圾资源化利用内容涉及较少，仅停留在倡议层面[7]。这主要受限于上海城区内只有数量较少的垃圾处理企业，从而资源化处理难以展开。《西安市建筑垃圾管理条例》虽有不少内容对垃圾资源化进行了规定，但垃圾处理仍停留在运输和消纳阶段。另外，由于我国长期疏于监管条例制定和监管工作的相互监督，因此具体监管工作常流于形式。

由以上分析可知，首先，建筑垃圾立法时应较多考量现状，不应理想化。在制定法律的同时，也应制定辅助实施的政策。建筑垃圾要资源化，则应要求省市加强对资源化处理中心的规划和建设，总之每条法规和配套措施是对应的，从而使法律有了作用域。其次，基于我国垃圾产量大、东西经济水平差异显著等现状，即使建筑垃圾消纳中心、资源化中心迅速建立也不会在短期内形成规模化的垃圾处理，因此我国建筑垃圾处理是一项长期工作。对于法律、法规的制定不可一步到位，应注意时效性和递进性，做好多次修订的准备。最后应完善监管条例的制定，重视罚款和税收，让部分企业不能以较低成本任意堆弃建筑垃圾。endprint

5.2 以“政府主导”方式建立建筑垃圾管理体系

建筑业作为我国经济发展中的支柱产业，其形成的垃圾处理方式在短期内难以逆转。经对部分垃圾处理及施工现场调查和走访发现，建筑垃圾处理方式面临最大的阻力来自旧有垃圾处理经济利益格局的形成。如工程渣土的处理，在多数地区未经绿化市容行政管理部门认定的渣土运输单位进行运输处理，而通过建筑施工方私有车辆运输至彼此间有业务往来、合作密切的单位进行消纳处理，从而降低工程成本，使双方获益。在建筑垃圾消纳过程中，特别是建筑垃圾填埋场属于环卫部门的下属单位，填埋场可以收取一定的消纳费用，受经济利益驱动，环卫部门不愿意将建筑垃圾运送至资源再生产单位，从而使垃圾资源化企业的生产原料难以保障，垃圾处理只能停留在消纳阶段。针对这种局面，只有采取措施使现有利益格局被打破，才有可能构建新的建筑垃圾处理体系。

这方面，我们可以借鉴美国经验。我国建筑垃圾处理规模大，难度高，需要自上而下进行政策落实。在政府主导产业改革中，我国已有不少成功经验，如“小型火力发电场强行废止与拆除”、“家电下乡”等工作，让建筑垃圾最初在“政府主导”下进行处理，通过政府命令和行政手段对污染进行控制。相关配套设施和垃圾处理中心的建立应由政府主导拨款、监督强力推行，使基本垃圾处理体系雏形得以形成。中期，在已有的基础上，通过财政补贴和优惠政策引导建筑垃圾处理企业进入，使建筑垃圾处理得以商业化。当政府与企业“二元”建筑垃圾处理体系形成时，旧有利益格局已几近清除，此时政府应简政放权，渐渐退出垃圾处理体系，以后只需在必要时期进行政策调控。通过这样的“三步走”，最终使建筑垃圾处理达到较高的市场化。

5.3 结合多种因素，完善政府部门建筑垃圾管理组织结构

建筑垃圾处理是一项系统工程，其牵涉到产生、运输、消纳、资源化处理及再生产品向建材市场投放多个环节。截至目前，我国针对建筑垃圾处理未设置专项处理机构进行，多以其他行政部门协调、合作共同完成，涉及国土、环保、市政建设、交通、发改委、税务等多个行政管理部门，灾区建筑废物还涉及到卫生、防疫、公安等环节。城市旧房拆迁和工程建设由城市建设局审批，而建筑垃圾运输、消纳许可由市容园林局管理[8]，诸如此类因涉及管理部门较多，职能分化，部门间缺乏沟通协调，在一定程度上削弱了管理力度，给违规行为提供了一定空间。

在具体垃圾处理体系建设中，如垃圾消纳中心和资源化处理厂建设中，也面临来自实践的不少阻力。垃圾处理中心是建筑垃圾处理得以产业化较为重要的环节之一，应在城市规划中布点设置。但实际中，在多数城市，城区未有足够数量的垃圾处理厂，大多建于郊区，且数量少，难以完成垃圾处理工作。这主要由于“城区建厂”首先未得到重视，其次政府还不能良好地处理垃圾处理厂对环境的影响与附近居民对良好居住环境需求的矛盾。目前多数建筑垃圾处理厂均有噪音大、粉尘溢出等污染环境的特点。且随着生活水平的提升，大多居民越来越重视自身健康和环境生态问题。

基于以上分析，在建筑垃圾管理组织建构中，需要从当地相关机构意识、责任、能力出发进行管理职能的分配。在沿海发达城市因其组织架构完整，系统性工作能力较强，只需明确各部门的职责，通过政府的统一监管和协调便可完成垃圾处理工作。而对于西部落后地区，因建筑垃圾处置形式单一、资源化程度不高，相应的组织形式应根据现状予以调整。如对部分管理部门进行合并，使职权集中可能更好地解决垃圾处理问题。对垃圾处理体系建设过程中，除完整的理论指导外，还应注重实际的可操作性诸如建厂问题，首先应重视建厂工作，其次对于建厂应淘汰落后技术，应采用先进方式处理建筑垃圾，降低噪音、粉尘溢出以减小对周边环境的污染，还应加大对民众的宣传，使民众切实了解建筑垃圾处理的必要性，更应顾及民众的感受，通过走访、公开讨论或谈判的方式最终确立折中的建设方案以实现垃圾处理。

5.4 疏通各个环节，构建闭合式建筑垃圾处理产业链

建筑垃圾产业化处理中，主要需疏通垃圾产生、收集、运输、消纳、资源化处理、再生产品应用六个环节。目前，我国建筑垃圾处理问题主要集中于后三个环节，在源头减量和运输中仍有部分工作需要完善，如通过对建筑方案建设的垃圾产量评估以从源头控制建筑垃圾；垃圾运输过程中应加强监管，防止违法堆弃；垃圾分类应以再生利用为导向进行细化分拣，为后续处理和资源化提供充足原料等，但这些都不足以制约垃圾产业化处理。因建筑垃圾产量大，建于深圳、上海多个建筑垃圾消纳场已接近其填埋能力，即将关闭。鉴于我国工程建设具有集中性、大规模性，如多个城市的老城区改造，各地保障房、经济适用房的建设，因此，建筑垃圾不能只依赖消纳中心吸收，应更多做好施工场地区域性建筑垃圾消纳、利用，使建筑垃圾流动趋于平衡，额外少量的垃圾再运至消纳中心，这样可最大化缓解垃圾处理中心的压力。

资源化方面主要涉及技术研发，国外较成熟的技术为混凝土再生骨料利用，而我国目前建筑垃圾主要是碎砖瓦和土，砖瓦可用于建筑墙体材料的再生利用；土做回填材料，对部分混凝土建筑废物一般可加工成再生骨料，需探索的是用再生粗细骨料同时配置低等级混凝土，因此在处理和使用上应有我国自己的特色[9]。再生产品应用在我国建筑垃圾处理体系中处于空白状态。由于有关法律、再生产品行业质量标准制定均未涉及，从而导致建筑企业不敢大胆使用以建筑垃圾为原料的再生砖、混凝土骨料等产品，担心产品质量问题；另一方面，经调查发现多数客户对以建筑垃圾为原料的再生产品具有恐惧和排斥心理，进而导致再生产品流通受阻。因此，当务之急应加快制定建筑再生产品的行业标准和规范，同时注重对再生产品应用的宣传，使民众对其有所了解。

只有通过上述工作，建筑垃圾处理产业链才会趋于完整，从而形成垃圾“闭环流动”（图2），最终，使建筑垃圾产业化处理得以实现。

图2 建筑垃圾闭环流动

6 结语endprint

综上所述，我国建筑垃圾处理仍面临诸多问题，且这些问题多有我国自身的特殊性，仅依靠国外的经验借鉴是不能全部解决的。因此，有必要从建筑垃圾立法、政府参与、管理、产业化体系探索等多方面入手，立足现状，多管齐下，在不断实践和改进过程中确立符合我国自身的建筑垃圾处理体系，最终解决建筑垃圾处理难题。

参考文献：

[1] 陆凯安. 利用建筑垃圾减少环境污染[J]. 北京节能，1999（3）：45～46.

[2]杨全华，李文伟. 水工混凝土研究与应用[M].北京：中国水利水电出版社，2005.

[3]唐 沛，杨 平. 中国建筑垃圾处理产业化分析[J]. 江苏建筑，2007（3）：57～58.

[4] 王瑞敏，王林秀. 中国建筑垃圾现状分析和发展前景[J]. 建筑工程，2011（4）：178～179.

[5]齐丹丹. 建筑垃圾资源化关键成功因素研究[D].重庆：重庆大学，2012.

[6]李 南，李湘洲.发达国家建筑垃圾再生利用及借鉴[J].环球视角，2009，2（6）：43.

[7]上海市人民政府.上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定[EB/OL].（2010-12-01）.[2013，10.5].http：//lhsr.sh.gov.cn/sites/lhsr/zhengcefagui_content.

[8]周文娟，陈家珑，路宏波，等.我国建筑废弃物处理现状与发展趋势[J].中国资源综合利用，2008（8）： 23.

Analysis of Construction Waste Management and Advanced Management

Experience Research for Reference

Wang Yujing， Luo Yue， Li Jiangang， Zeng Chen， Wang Juliang， Yi Qiu

（Management School， Shanghai University of Engineering and Technology， Shanghai 201620， China

）

Abstract： This article anlyzes the present situation of contruction waste management in China， and discusses the foreign advanced mangement experience from the aspects of legislation， government participation， establishment of management organizations and industrialization in order to explore the effective methods of construction waste mangement and improve the domestic management system.

Key words： construction and demolition waste； resource； environmental pollutionendprint

综上所述，我国建筑垃圾处理仍面临诸多问题，且这些问题多有我国自身的特殊性，仅依靠国外的经验借鉴是不能全部解决的。因此，有必要从建筑垃圾立法、政府参与、管理、产业化体系探索等多方面入手，立足现状，多管齐下，在不断实践和改进过程中确立符合我国自身的建筑垃圾处理体系，最终解决建筑垃圾处理难题。

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[8]周文娟，陈家珑，路宏波，等.我国建筑废弃物处理现状与发展趋势[J].中国资源综合利用，2008（8）： 23.

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Wang Yujing， Luo Yue， Li Jiangang， Zeng Chen， Wang Juliang， Yi Qiu

（Management School， Shanghai University of Engineering and Technology， Shanghai 201620， China

）

Abstract： This article anlyzes the present situation of contruction waste management in China， and discusses the foreign advanced mangement experience from the aspects of legislation， government participation， establishment of management organizations and industrialization in order to explore the effective methods of construction waste mangement and improve the domestic management system.

Key words： construction and demolition waste； resource； environmental pollutionendprint

综上所述，我国建筑垃圾处理仍面临诸多问题，且这些问题多有我国自身的特殊性，仅依靠国外的经验借鉴是不能全部解决的。因此，有必要从建筑垃圾立法、政府参与、管理、产业化体系探索等多方面入手，立足现状，多管齐下，在不断实践和改进过程中确立符合我国自身的建筑垃圾处理体系，最终解决建筑垃圾处理难题。

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[8]周文娟，陈家珑，路宏波，等.我国建筑废弃物处理现状与发展趋势[J].中国资源综合利用，2008（8）： 23.

Analysis of Construction Waste Management and Advanced Management

Experience Research for Reference

Wang Yujing， Luo Yue， Li Jiangang， Zeng Chen， Wang Juliang， Yi Qiu

（Management School， Shanghai University of Engineering and Technology， Shanghai 201620， China

）

Abstract： This article anlyzes the present situation of contruction waste management in China， and discusses the foreign advanced mangement experience from the aspects of legislation， government participation， establishment of management organizations and industrialization in order to explore the effective methods of construction waste mangement and improve the domestic management system.

Key words： construction and demolition waste； resource； environmental pollutionendprint