后评估方法在建设项目水资源论证中的应用

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(长江科学院 水资源综合利用研究所，武汉 430010)

评估是由评估机构遵循一定的原则、程序和指标，运用科学、公正和可行的方法，对政策、设计、项目、机构、特定领域或者技术等进行专业化评判的活动。后评估是评估中的重要环节，已被广泛应用于立法制度、工程项目、科研成果等方面[1-4]。随着经济社会的发展，各类重大建设项目的兴建给水资源带来了不可忽视的影响，将后评估机制引入建设项目水资源论证中具有重要的现实意义。通过对建成、运行的建设项目开展水资源论证后评估，可为建设项目取用水的合理性提供科学的依据，促进水资源的合理配置和高效利用。

1 后评估定义

近年来，后评估引起各行业的广泛关注，对什么是后评估，从不同角度可以作不同的理解。从广义来说，后评估是指由组织或个人按照一定的程序，对事物的价值大小、发展趋势、影响范围等进行综合评价[5]。

按照不同的标准，对于后评估可以有不同的划分。根据评估内容的不同，可以分为2类，即立法制度后评估和工程项目后评估。立法制度后评估指在法律、法规颁布实施一段时候后，根据法律、法规的实施后取得的成效和存在的问题，评估特定的法律、法规，以更好地实施和修改完善被评估的法律、法规[6]。项目后评估则是在项目建成投产或投入使用后的一定时刻，对项目的运行进行全面评价，即对投资项目的实际费用-效益进行系统审计，全面、科学和综合地对比考核项目决策初期效果与项目实施后的终期实际结果，客观、公正和科学地评估建设项目投资产生的财务、经济、社会和环境等方面的效益与影响[7]。项目后评估是决策周期性管理的重要手段，也是运行监督管理的重要组成部分，是为决策管理服务的一项主要的咨询服务工作。项目后评估的目的在于通过对项目各个阶段的回顾，分析项目的经济效益和管理水平，对项目产生的社会环境影响和可持续性进行评价，总结经验教训，改进投资决策和管理效益，为今后的项目管理提供科学依据。水资源论证后评估属于第2类，是对建设项目水资源管理的评估，属于工程项目后评估的一种。

2 国内外后评估的发展概况

2.1 国外后评估的发展情况

后评估最早开始于20世纪30年代，被美国、瑞典等发达国家应用于检验公共投资效益、提高投资决策和项目管理水平。美国为加强国家对政府投资项目的管理，专门制定法规，要求对国家投入资金的所有项目进行后评估[8]。瑞典则成立了专门的国家级机构(国家审计署和会议审计师事务)负责后评估管理工作，主要对国家政策的有效性及海外开发机构的工作质量进行评估，为议会和政府决策服务，取得了良好效果[9]。

70年代中期至今，后评估已被广泛运用于投资、经济、能源、交通、通讯、环境等各个领域，许多发展中国家也陆续开始采用后评估管理机制。印度在实施经济发展规划的初期，成立了独立于其他行政部门的规划评议组织，由专职人员负责项目后评估工作，并按期将后评估结果向社会公布。

2.2 我国后评估的发展情况

我国在后评估方面起步较晚，开始于20世纪80年代初。从评估范围和评估方法来看，主要集中于固定投资项目的项目决策和工程、技术、财务效益等方面，项目的国民经济效益评估、持续性评估、环境影响评估还很薄弱，社会影响的分析和评估很少，国家预算的分配、投资计划和政策等方面的后评估还没开展。从发展过程来看，主要分为3个阶段：首先是学习研究国外项目后评估有关理论、方法和实践经验的起步阶段；其次是开展试点工作的后评估推广阶段；最后是以投资项目后评估在政府投资和企业投资项目蓬勃开展为契机，不断进行新课题的研究和实践的快速发展阶段。

3 后评估的一般方法

后评估的方法较多，根据其评估内容的不同采用的方法也存在一定的差异。从国内外后评估方法研究来看，主要运用以下几种方法开展后评估工作：对比分析法、成功度综合评估法、灰色关联度分析法和模糊综合评估法。

3.1 对比分析法

对比分析法是对客观事物进行对比，以更好地认识事物的本质和规律并作出正确的评价[10]。后评估中对比分析法可分为“前后对比法”和“有无对比法”。

“前后对比法”是将项目前期的可行性研究和评估的预测结论，与项目实际运行一段时候后的实际结果及在评估时所做的新的预测相比较，以发现差异和分析原因。“有无对比法”则是将项目投产后实际发生的情况与没有该项目可能发生的情况进行全面对比分析，以度量项目的真实效益、影响和作用。对比的重点是要分清项目的作用和影响，剔除项目外的影响。

对比分析法可以应用于定量指标的比较，得出实际取得成果与预期的偏差，通过分析偏离目标的原因找出改进对策。评估结果有比较性，更具有说服力。“前后对比法”是分析以项目出现前后为分界的效益改变情况，没有考虑在没有投资情况下可能会发生的情况变化，因此未明确项目产生的真正效益。“有无对比法”则是对比分析有项目实现和没有项目实现的效益，相对来说，更能反映效益变化的真实情况；但“有无对比法”需要大量可靠的数据，譬如：系统的项目检测资料等等，在实际评估过程中比较难获得。

3.2 成功度综合评估法

成功度综合评估是依靠评估专家或专家组的经验，根据项目的执行情况，对照项目规划设计阶段确定的目标计划，综合评估项目各项指标，对项目总体的成功程度做出定性的结论[11]。这种方法来自于实践的总结，关键在于根据专家的经验建立合理的指标体系，基于项目目标实现程度评估和经济效益分析，以项目的目标和效益为核心，对项目进行全面系统的评判。进行项目成功度分析时，通常把用于建设项目评估的成功度标准分为5个等级，见表1。

表1 项目成功度等级标准

成功度综合评估法应用相对比较普遍，是后评估的综合方法之一，其评估内容相对完整，对评估对象考虑较为全面，用于对不太复杂的对象系统进行评估时，其分析结果更加明确合理。在建立成功度指标后，专家评估方法相对简单，但主观性强，对评估专家的要求较高。

3.3 灰色关联度分析法

1982年，华中理工大学邓聚龙教授首先提出灰色系统的概念，并建立了灰色系统理论。灰色系统理论认为人们对客观事物的认识具有广泛的灰色性，即信息的不完全性和不确定性，因而由客观事物所形成的是一种灰色系统，即部分信息已知、部分信息未知的系统。灰色关联度分析法是一种多因素的统计分析方法，它是以各因素的样本数据为依据，用灰色关联度来描述因素间关系的强弱、大小和次序[12]。如果样本数据列反映出两因素变化的态势(强弱、大小、速度等)基本一致，则说明它们之间的关联度较大，反之关联度较小。

3.4 模糊综合评估法

模糊数学主要用于研究和处理模糊性现象。1965年，美国加利福尼亚大学自动控制论专家L.A.Zadeh教授提出模糊集合理论，用以表达事物的不确定性[13]。模糊综合评估法的基本原理：根据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价，即用模糊数学对受到多种因素制约的事物或对象作出一个总体的评价[14]。模糊综合评估具有结果清晰、系统性强等特点，能较好地解决模糊的、难以量化的问题，适合各种非确定性问题的解决。

3.5 方法比较

从各方法的适用范围、优缺点等方面，对以上几种常用的后评估方法进行对比分析，结果如表2所示。由表可知，对比分析法和灰色关联度分析法适用于对后评估项目各指标前后的对比，反映项目前后同一指标的变化情况，但2种方法无法对评估项目的整体进行评估，并且需要评估项目前期的预测数据等，存在一定的弊端。成功度综合评估法和模糊综合评估法适用于评估项目整体评价，对评估对象考虑较为全面，但由于评估结果依靠评估专家经验所得，主观性较强，影响评估结果的公正性和客观性。在进行后评估时，可根据被评估项目实际情况，选定最佳的评估方法或者采用多种评估方法相结合的方式，使评估结果更加科学合理。

表2 后评估方法比较

4 水资源论证后评估

水资源论证后评估是水资源论证管理的一种方法，即在取水工程建设完成并正常取水运行一定时期后，对建设项目的水资源论证程序、方案落实情况及影响进行系统分析[15]。通过对建设项目运行实践的检查总结，分析项目取用水量、取退水影响分析是否合理，及其对水资源开发、利用、节约、保护的影响，对比建设项目运行前后一致性，总结产生变化的原因，并通过及时有效的信息反馈，为建设项目未来运营中决策和管理水平提出意见，同时也为被评估项目实施运营中出现的问题提出改进建议，从而达到提高投资效益的目的。

4.1 水资源论证后评估的必要性

水资源论证后评估的主要作用是在取水户运行取用水量的基础上，确定项目是否合理有效，是否对水资源开发、利用、节约、保护产生影响；进一步发挥水资源论证对于建设项目取水、用水、退水安全的保障作用。通过开展水资源论证评估，可进一步规范建设项目水资源论证工作，完善水资源论证报告书编制和许可文件审批工作，不断提高水资源管理水平，为促进水资源合理配置、高效利用和有效保护提供科学依据。

4.2 水资源论证后评估内容

水资源论证后评估需开展的工作内容主要分为2大部分：一是进行现场调研，收集项目后评估所需的资料，为开展项目后评估工作奠定基础；二是对比评估水资源论证报告书提出的取、用、耗、排各项指标与项目实际运行情况是否相符，对差别进行分析说明，编制水资源论证后评估报告。

水资源论证后评估的主要内容包括：①评估建设项目业主对水资源论证报告书和审批文件的落实情况及其对水资源开发、利用、节约、保护的影响;②分析报告书提出的取用水量、取退水影响分析是否合理，取退水方案是否可行，水资源节约、保护措施是否有效，进而对报告书的科学性、可行性、有效性进行评估。

水资源论证后评估中所需评估的各项指标如下所示：

(1) 取用水指标包括取水方式、取水水源、取水地点、取水量(年)、取水水质、最大取水流量、取水可靠性、取水口断面来水量、取水计量设施、取水年内分配以及自用水量(年)、同行业用水标准、行业内先进水平标准、节水措施。

(2) 项目退水指标包括退水量(年)、退水水质、退水地点、退水方式、退水去向、退水监测设施以及退水年内分配。

(3) 项目取退水影响指标包括取水对区域水资源的影响、取水对其他用水户的影响、取水对区域内水生生物的影响、退水对水功能区的影响、退水对第三方的影响、补偿措施以及取退水对区域经济的影响。

4.3 水资源论证后评估方法

水资源论证后评估一般是依据项目评估内容以及项目建设和运行特性，确定较为成熟且符合要求的评估方法。由于水资源论证后评估项目各项指标因子较多，耦合对比分析法和成功度综合评估法可以较好地应用于水资源论证后评估。

对比分析法在后评估中应用较为普遍，通过对建设项目运行前后对比分析，发现问题，分析原因，提出建议。对比分析法在水资源论证后评估中的应用主要体现在以下几个方面：①对比分析项目工程水资源论证阶段与实际运行期间所在区域水资源状况，评估建设项目是否满足区域水资源条件要求；②对比分析水资源论证阶段与项目实际运行期间的取、用、耗、排情况，发现差异和分析原因；③分析建设项目运行期间取退水对区域水资源及其他取用水户的影响，评估实际运行期间与水资源论证阶段预测的取退水影响情况，并提出改进措施；④分析建设项目用水合理性，评估水资源论证阶段提出的各节水措施落实情况，提出节水建议，进一步提高水资源利用效率；⑤分析评估建设项目用水管理组织情况及水资源管理制度执行情况，对用水管理工作提出建议。

成功度综合评估法是基于对比分析法对项目目标的实现程度和影响的评估结论，以项目的目标和效益为核心，对整个项目进行全面系统的评估分析，得出项目总的评估结果。水资源论证后评估一般以现行的法律、法规、行政规章为基础，结合项目所属行业的技术标准、项目所在地区的地方规划等相关资料，评估建设项目各方面的执行情况，包括：建设项目的取用水量、取退水影响是否合理，是否对水资源开发、利用、节约、保护产生影响，是否符合水资源利用可持续原则，以及项目水资源管理是否规范化制度化，最终确定建设项目成功度等级。针对评估结果为部分成功、不成功或失败的建设项目，给出项目在取水、用水、退水等方面存在的问题并提出相应的改进意见，为进一步落实水资源论证对建设项目取水、用水、退水的各项要求提供科学依据。

5 结 语

完善的后评估机制有利于提高后评估成果的客观科学性和使用效率，促进后评估自身的可持续发展。在建设项目水资源论证中，采用对比法和成功度综合法相结合的后评估方法，用于实践检验取水项目完成一定时期后取用水方案的科学性和合理性，是水资源管理的一个重要方法。水资源论证后评估工作处于起步发展阶段，本研究基于对后评估的理解，初步提出了水资源论证后评估的工作内容、评估指标和评估方法，为实际开展水资源论证后评估工作提供一定的理论依据。水资源论证后评估系统的建立，可促进水资源合理配置、高效利用，保证水资源可持续发展。

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