我国老年人权益保障路径研究

陈 龙，何 龙

（1.河海大学，江苏 南京 210098；2.南京医科大学，江苏 南京 210029）

0 引言

根据《中国老龄事业发展报告（2013）》，“十二五”时期我国出现第一个老年人口增长高峰，60 岁以上老人将由1.78 亿增加到2.21 亿，老年人口比例由13.3%增加到16%。当前，我国老龄人口绝对值为世界之冠，约占世界老年人口的1/5，亚洲的1/2，到2055 年前后达到峰值4.72 亿。随着人口老龄化程度的提高，老年人权益保障需求越来越强烈，老年人权益保障问题凸显，由此引发的各种矛盾层出不穷，影响社会和谐。文章将从制度演化视角进行分析，试图为老年人权益保障的路径选择提供参考。

1 老年人权益保障的法律背景

1.1 老年人权益保障的社会意义

尊重老年人是中华民族的传统美德。“老吾老以及人之老”一直是我国奉行的孝亲文化。尊老敬老爱老既是道德层面的问题又属于法律范畴。老年人作为社会的组成成员，既享有公民的普遍性权利，又享有其特殊性权利。这是由老年人的双重属性决定的。老年人作为社会的公民这一普遍性，法律必须保障其作为公民的合法权益；同时，老年人在社会中又处于弱势，其在社会属性方面具有明显的弱势特征，具体表现在：在当代大数据、大信息的趋势下，其接受新事物、新信息的能力弱于一般社会群体；其社会参与能力明显小于中青年人；其受教育的机会也少于年轻人；随着经济结构调整，城市化趋势使得青壮劳力大量迁移，客观上阻碍了老年人与传统之间的联系，传统的家庭养老模式被打破，老年人成为被社会忽略的对象。为了自身的生存与再发展，其体力与精力损耗得程度更高。因此，必须从法律角度保障其作为老年人属性的特殊性，才能为构建和谐社会提供坚实的基础。

1.2 老年人权益保障的法律沿革

我国老年人权益保障的法律沿革大致经历了3 个阶段，第1 阶段是96 年以前，可以称之为道德为主阶段，即尚未形成规范的法律文件对老年人权益进行规范性保障，主要依据是道德规范；第2 阶段可以称之为初步探索阶段，即1996 年颁布实施《中华人民共和国老年人权益保障法》，将保障老年人权益以法律的形势确定下来，使老年人权益保障做到有法可依。随着经济社会的发展，老年人权益保障在实施过程中出现了许多新的问题，因此客观上需要对该法律进行修改，以适应不断变化的环境；第3 阶段可以称之为逐步完善阶段，2012 年以后，政府对1996 年颁布实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年人权益保障法》）进行了修订，新修订的《老年人权益保障法》不仅把老年人与政治、经济、文化、社会和环境的协调发展进行了有机统一，还体现了保护特殊弱势群体的法律原则，更加确定了该法律在保障老年人权益的法律体系中的核心地位，并且增强了对老年人权益保障的法律层面的针对性和可操作性，使司法机关在维护老年人合法权益的问题时能做到有法可依，尤其增加了对于歧视、侮辱、虐待、遗弃老年人，干涉老年人婚姻自由，欺诈、侵占老年人财产、老年人生活照料和精神慰籍、以及老年人维权渠道和方式等方面的具体条款和惩戒措施，这些新的内容为老年人合法权益维护提供强而有力的指导，减少了司法实践的盲目性。

1.3 老年人权益保障的法律界定

《中华人民共和国老年人权益保障法》(2012 年12 月28 日中华人民共和国主席令第72 号公布)（以下简称《老年人权益保障法》）规定，我国老年人享有以下5 个方面的权利，主要包括：①受赡养优待权，包括物质、服务和精神上的慰藉；②医疗保障权，老年人在疾病预防、治疗和康复等方面得到的保障和必要的方便；③社会参与权，主要是支持老年人根据身体实际情况老有所为、继续为社会做出贡献，参与经济、社会、文化等生活的权利；④自我发展权，老年人为自身健康发展对各种科学知识和技术获得继续学习的机会；⑤精神文化权，国家和社会采取措施开展适合老年人的群众性文化体育娱乐活动。这些权利大都体现了老年人的特殊要求，赡养与医疗保障是老年人的生存权，社会参与、自我发展、精神文化是老年人的发展权。这些权益以立法的形式体现，这就为老年人权益保障提供了法律依据。

2 当前我国老年人权益保障面临的困境

2.1 老年人权益保障的社会成本加大

人口老龄化超前于经济发展，急剧加大了保障老年人权益的社会成本，加大了政府和社会负担，用于承担老年群体权益保障的交易费用（退休费用、医疗费用、社会福利等）增加，而预期收益降低与机会成本变大，行为主体包括家庭、组织、社会、甚至政府都不愿意从事这方面投入。因此，有一部分属于公共物品属性的、能保障老年人权益的选择必然“被废弃或被调整”。造成一大批老年人尤其是农村老年人处于“管理真空”状态，不均衡状态的博弈双方在相互较量之间会出现新的行为选择。正如诺思［1］认为理解制度变迁的过程关键在于造成制度变迁的参与者的意向性以及他们对问题的理解一样，人们所持的信念决定了他们的选择，而这些选择反过来又构造了人类处境的变化。政府作为制度的制定者，根据经验的积累和信念的变化，重新调整规则，建立社保基金，允许单独家庭生二胎、鼓励社会民间资本进入养老领域，拟定延长退休政策、发布《事业单位人事管理条例》（2014 年7 月1 日正式施行），进行事业单位养老金个人缴费改革等，期冀减少老年群体服务的政府投入，从而增加社会积累，缓解经济压力。从整个社会来看，政府对老年权益保障的全面实施仅仅局限在民政部规定的特殊老人群体即优抚、低保、“三无”“五保”老人等传统意义上的民政救助对象，并没有延伸到整个老年群体。新出现的失独老人、失能老人、半失能老人等的权益保障仍然主要依靠家庭来完成。但是许多失独老人家庭根本没有能力照顾自己，基本生存权利实际上无法得到保障。

2.2 老年人权益保障城乡差距较大

目前老年社会保障体系某些制度不健全，城乡区别差距较大。主要表现在：农村覆盖范围窄、保障水平低等诸多问题；养老保障体系出现制度分层，并表现出分层制度的“不均衡”。农村社会养老保障制度缺失使农村老龄权益保障的投入成本变得更高，当行为个体都为了避免支出额外费用而选择逃避时，农村老人的权益保障面临无法实现的危机。由于城乡经济发展不平衡，许多农村的青年劳动力向城镇转移的同时，他们开始并未意识到未来老龄群体面临权益难以保障的问题。相反，经验告诉他们只有去城镇才能摆脱贫困的束缚，改善生活条件和环境。因此，更多的劳动力涌向城镇，带来城镇经济的再增长。相应的由于农村老年群体数量增加，社会积累却在减少，集体能为老年人带来的利益越来越少。这种情况使更多的中青年劳力涌向城镇，带来的结果是农村老年人的各项权益保障在实施层面陷入落空状态。据统计，2012 年全国农村老年人留守老年人约有5000 万，其中的高龄、失能和患病老年人的照料护理问题显得尤为突出。

2.3 空巢少子家庭老人权益保障问题突出

在计划生育政策下，家庭成员观念发生变化，通过对周围的场景预期，家庭不得不改变以往历史的、已经形成的、固有的“养儿防老”传统观念调整预期：家庭式理应承担的责任与义务会由政府或单位“买单”。然而家庭成员通过对周围的场景考察和信息搜寻，并未能预期未来30 年后部分迈入老龄的权益保障得不到顺利实现。基于这样的预期使“空巢”老人现象突出，“空巢”老人的权益保障成为当前老年社会的一大重大问题。同时，独生子女政策改变了以往几代同堂的家庭模式，变成“四二一”的家庭成员结构，家庭为老年人权益保障的投入成本增加。目前，我国第一代独生子女已经进入婚育年龄，一对夫妇在供养四位老人的同时，要抚养一个孩子，随着社会资源竞争的加剧，使相当数量的子女受自身条件的限制，赡养老人的机会成本急剧增加，时间成本、能力成本等隐形支出更加重了以家庭为单位的负担，许多家庭不得不减少对老年保障投入。因此，可以看出“四二一”的家庭成员结构，加大了老年人权益保障实现的难度。

2.4 老年人权益保障多元化需求与社会养老服务缺乏之间存在矛盾

由于地域、经济、物质文化发展不同，影响了老年人权益保障的内容。老年人所属状态不同，对物质权益保障和精神权益保障需求各异，老年人权益保障需求呈现多元化趋势。作为老年弱势群体，在保障老年人基本生存权益的同时，如何保障他们更好的生活，提高其生活质量和帮助其获得精神慰籍保障，也是全社会面临的难题。例如，虽然《老年人权益保障法》以法律的形势确立下了精神慰藉、心理抚慰，但是如何具体落实、由谁负责落实等等问题依然存在。不仅如此，老年人收到权益损害时，如何能帮助其维护合理合法权益，也是一个值得社会重视的问题。老年人受害受骗事件、老年人自杀现象时有发生。这很大程度上影响了社会稳定性，为未来埋下不确定的隐患。

老年人的需求呈多元化趋势，而社会提供的相应的养老服务却相对缺乏。在深化改革后，经济发展以市场为主导，政府在保障老年人权益方面的作用呈弱化趋势。由于老年人权益保障的社会环境发生改变，必须寻求新的方式保障老年权益的顺利实施。因此社区养老、机构养老等服务方式出现。部分老年人逐渐接纳和采取新的服务模式来获取社会福利。但是，有些社区养老服务功能不全，服务水平不高。激励机制不健全，城市多数社区尤其是老社区没有养老服务用房，管理人员没有正式编制，没有相应的工资待遇，为老人服务的许多事情主要靠志愿者去完成。在这种情况下，由于养老服务的不确定性，容易带来老年权益保障的不确定性。

3 老年人权益保障路径选择

老年人权益保障的实施路径主要包括：法律保障路径、自我和家庭保障路径、社会保障路径和精神保障路径4 个方面。

3.1 法律保障路径

法律保障途径是指需要建立完善的老年人法律保障体系。近20 年来，全国人大及其常委会、国务院及其有关部门颁布的老龄法律、法规、规章及有关政策达20 余件，初步形成以《宪法》为基础，《老年人权益保障法》为主体，包括有关法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章和有关政策在内的老龄法律法规政策体系框架，为老年人权益保障提供了必要的法律依据。

由于各地经济发展不平衡，老年人群体的结构特点、文化习惯都存在区域性不同，还需完善各级地方保障性条例和监督性条例，使老年人的生活保障、医疗保障、社会救济、社会福利、精神赡养等内容有明确的法定条款可依，确保新《老年人权益保障法》的保障内容得以顺利实施。鼓励全社会多角度、分层次参与老年人权益保障事业中；另外，建立老年人权益保障评估监督机构，对社会、单位提供的权益保障服务进行评估，采取优胜劣汰淘汰制度。

3.2 自我和家庭保障路径

自我保障主要是指老年人在法律规定的范围内，通过自我和家庭保障实现权益。根据中国实际国情，家庭仍然是全社会的养老保障基础，只有坚实的家庭养老基础，才能保证社会稳定和谐。新《老年人权益保障法》明确提出：“老年人养老以居家为基础，家庭成员应当尊重、关心和照料老年人。”这需要家庭赡养老年人的成员自身牢固树立“赡养老年人是其必须履行的义务和责任”的理念，才不至于导致家庭将养老责任推向社会和政府。为此，应建立对家庭成员赡养老年人行为进行评价的体系。建议由街道、社区或单位对赡养人定期进行调查，调查范围不仅涉及老年人本人，还应有周围邻居或其他老年人的评价。在对评价结果进行综合打分，并将结果反馈到赡养人所在单位、街道或社区，甚至是公安部门，以此作为赡养人对应尽赡养义务的约束。另外，当家庭赡养人没有尽到养老应尽的义务和责任时，需要有老年维权机构为老年人进行必要的维权，对家庭成员进行法律监督，督促其实施赡养义务。

当前，绝大多数老年人能够自我生活、自我服务、自我娱乐、自我学习、自我参与、自我提高。对这类老年人，应鼓励其积极进行健康生活的同时，多参与社会事务和社会活动，既为社会年轻人做出榜样和表率，又为社会提供超常的自我价值；鼓励健康能自理的老年人多结交老年朋友，通过社区、单位、基层团体、协会等多种平台结实更多的老年朋友，不仅能够进行交流沟通，做好自我心态调节，而且能形成信息网络，为社区、街道和个人建立良好的信息渠道。同时，老年人需要多接触社会新的内容，了解社会发展的趋势，才能更好的保障自我合法权益。比如，采取多渠道学习新的《老年人权益保障法》，树立明确的自我维权意识，敢于依法维护自身的权益，并善于运用多手段进行自我维权。实际中，有一部分老年人虽然自身权益没有得到保障，但是，受传统观念的影响，抱有家丑不可外扬的观念，不愿也不敢走出去维护自身权益。这就需要邻里关心、社区关怀，首先老年人要自己敢于站出来，指出其权益受损的原因，然后可以委托旁系亲属、邻里、社区、街道等为其维权。

3.3 社会保障路径

社会保障路径是指健全树立健康养老、生态养老、幸福养老、科技养老的科学理念，由新型完善的社会保障和养老服务体系来实现。

随着退休制度并轨，将来退休的老年人不会因为身份职业的差别而受到不同的退休待遇，这将有利于消除公务员、事业单位和企业职工的退休差别。对全社会城乡老年人实行统一社保，建立统一医保，都是经济社会发展的必然趋势。参考国外发达国家的养老经验，我国需要建立与医保相配套的护理保险制度，缓解失能、失独老年人的生活照料、康复护理经费压力。

诺斯关于路径依赖观点［2］认为，人类社会中制度变迁可以理解为物理学中的惯性，一旦进入某一路径，无论该路径好与坏，就可能对该路径产生依赖。因此，制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内存在，而且制度变迁只能按这种路径沿革。因此，在既定的制度变迁目标下，要正确选择制度变迁的路径并不断调整路径方向，使之沿着不断增强和优化的轨迹演进，避免陷入制度锁定状态。由此可以理解20 世纪80 年代，民政部提出“社会福利社会办”的城市社会福利事业改革思路。1987 年首次提出“为老服务”这一概念［3］，并将其作为城镇社区服务中重要内容，精神慰藉等内容在当时没有涉及。由于当时的养老路径仍然紧紧依赖于家庭，人们固有观念和知识还不能立即适应制度内的变迁，即由多个个体组成的老年群体，其长远的利益也就是老年权益保障仍被固有的认为应该由合适的指导者也就是政府承担。政府作为这一规则的指导者与群体成员之间关系是:作为指导者（政府）能够带领成员（老年群体）行动（养老），且能够一视同仁地照顾群体成员;作为老年群体服从政府安排，到年龄退休，退休后的生活完全由政府及其代理者也就是单位完成。老年群体在共同场景取得了共同知识，此时老年权益实现的方式比较单一，家庭结构仍处在比较稳定的状态。

然而家庭观念中养老的意识随着社会发展和家庭结构变化慢慢淡薄，由于家庭成员结构发生变化，客观上导致老年人养老权益无法实现。因此，20 世纪90 年代，人们逐渐接受机构养老模式，养老院由此兴建。90 年代末，开始实践社区养老。这是由于随着经济、社会、环境的发展，原有的养老方式下所设定的决策集合不能降低环境的不确定因素，家庭式养老已经与法律规定的要求背离，实际中的失独老人、空巢老人、失能老人等的权益保障问题凸显，此时制度内分层结构中的单纯社会养老也不能满足老龄群体需求时，各种互竞争的规则开始尝试寻找新的均衡，即能满足老龄权益保障需求，又能降低交易成本，政府开始倡导民间社会资本向经济资本转化。在转型期不确定的制度环境下带来养老模式多元化，从一定程度上改善了部分老年人权益保障实现程度。

根据美国的经验［4］，美国高度重视老年人的健康，让更多的健康的老年人留在岗位上，不仅能减少社保开支，降低老年人医疗支出和护理费用，还能创造出更多的经济效益和社会效益。目前，老年人群体中大多数老年人身体比较健康，对老年生活的品质有着特定的追求。健康的老年人群体需要社会为其提供养老服务、养生保健、心理咨询、老年旅游等适合这类老年人群体的服务。而政府更多承担的是解决困难老人的基本生活和护理问题，此类属于公共物品范畴，即没有其他资本愿意为此项服务支付费用，也只能由政府提供。而对于健康老年人的需求产品，属于公共池塘资源，即只有在某个范围内的成员才能享受该产品，而得到该产品时必须支付必要的费用。由于这部分老年人产品的成本投入和人力投入要求相对较高，因此，需要大力鼓励民间投资进入老年服务产业领域。根据老年市场需求多层次性对老年养老服务产业进行分层设计，为老年人提供更多的选择内容，不仅能减轻政府公共支出的负担，又能扩大社保基金的长期积累。

3.4 精神保障路径

精神保障是指老年人不仅需要有健康积极的精神文化生活保障，还需要有专门针对老年人的心理咨询。新《老年人权益保障法》规定，家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。随着经济发展和老年权益保障制度变迁，不仅是老年人本身，全社会都要关注老年人的精神需求。赡养老人不能简单停留在物质满足，物质保障是基础，精神保障是完善。孝亲文化是中华民族的传统美德，需要全社会的成员共同参与并发扬。由于现阶段城乡差别仍然存在，所以也应对老年人群体进行分层次处理。例如，城市老年人，经济生活上比较满足，更需要的是较高层次的文化需要和心理调试，客观上需要整合各类老年人文化资源，为他们提供丰富的文化交流平台，让他们在这个文化平台上自由欣赏、自由发挥；同时，将老年人心理咨询专业化和科学化，使老年人也能在心灵受到伤害时及时得到专业人士有针对性的心理咨询。

［1］North，D.C.，Understanding the process of economic change［M］.Princeton:Princeton University Press，2005.

［2］科斯，A.阿尔钦.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［M］.上海：三联书店，1991.

［3］http://www.mca.gov.cn

［4］http://www.mca.gov.cn