完善行政问责制度的法律思考

崔 冬,胡 敏

(1.东北林业大学 文法学院,黑龙江 哈尔滨150040;2.黑龙江省法学研究所,黑龙江 哈尔滨150090)

一、问题的提出

“行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责,要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”这是国务院《全面推进依法行政实施纲要》中提出的依法行政原则的要求之一——责权统一的基本要求。行政问责则是政府责权统一的重要表现,加强行政问责制度是建设责任政府的重要保障。完善行政问责制度有助于监督政府权力,做到权责统一,实现公权力与私权利的平衡。行政问责制度在西方国家已经发展的较为成熟,而在我国则是发端于2003年的非典时期,十年间有了一定的发展,但受我国民主法治发展进程、行政管理体制等因素的影响,行政问责制度的积极作用未能充分发挥,在我国目前仍处于起步阶段。表现为在问责制度的建设方面,相关法律制度不健全、外部问责不力、责任主体不明确、行政问责范围过窄等;在程序方面,问责程序不健全,缺乏可操作性,目前我国仍没有一个完善的问责程序规定,问责处理程序不健全等缺陷亟待解决。制度的缺失和程序的不完善,使得我国的问责制度的发展举步维艰。

二、行政问责制基本问题界定

(一)行政问责制的内涵

行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其工作人员承担职责和履行义务的情况而实施、并要求其承担否定性结果的一种规范[1]。行政问责是指立法机关、司法机关、行政机关、社会组织及公众等依法对行政组织及其成员的活动进行监督,要求就其活动以及如何履行各种责任进行披露、解释和证明正当性,并对失责行为进行惩罚的活动。这些责任源于政治的、宪法的、行政层级的或合同的赋予[2]。各级政府及其工作人员在其工作范围内由于故意或者过失,不履行或者不正确履行法定职责,贻误行政工作,损害行政相对人的合法权益,基于权责统一、有权必有责的法治精神,势必要承担相应的法律后果。

完善行政问责制度需要搞清如下几个问题:首先,由谁来问责?从理论上讲行政问责的主体应由来自系统内部的同体问责主体和来自于系统外部的异体问责主体;其次,向谁问责?行政问责主要是针对各级行政机关及其公务员,主要是针对领导者的问责;第三,问责什么?对于行政机关及其公务人员行使职权行为有任何的违法、不当均可问责。

(二)行政问责制的法律依据

2003年5月国务院出台了《突发公共卫生事件应急条例》,这是我国首个涉及行政问责的行政法规,该行政法规的第五章对各级政府及有关部门在应对突发公共卫生事件中应承担的义务与责任进行了明确规定。此后,国务院于2004年3月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出“权责统一”是依法行政的基本原则,对决策责任追究、行政执法责任制等作了纲领性的规定。2006年1月施行的《公务员法》第十二条规定公务员应当履行下列义务:……全心全意为人民服务,接受人民监督……”;第八十二条:……领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务,本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务。这是首次以法律形式对公务员行政问责作出规定。2007年6月开始实行的《行政机关公务员处分条例》对行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令应当承担的纪律责任及应当实行的行政处分进行了规定。

(三)行政问责制的积极作用

完善行政问责制度,有助于推动责任政府建设,促进依法行政和民主科学决策,提升政府公信力。

1.完善行政问责制度有助于推动责任政府、法治政府建设

行政问责制度的基本目的在于让掌握公共权力的政府人员切实履行法定职责,防止其滥用公共权力。行政问责制度的建立,有助于规范和控制政府权力,实现对政府权力的有效监督。

2.完善行政问责可以优化行政管理体制

加强行政问责,能够促进政府职能转变和深化行政管理体制改革,从源头上对政府公务人员的职权进行约束,确保他们正当、合法地行使权力,实现权力、责任、监督三者的有机结合,不断提高政府的行政管理水平。

3.完善行政问责制度可以促进公务人员依法行使职权,增强公务人员的责任意识

没有责任追究的保障,行政权力运行就没有制约,公民权利的行使就没有保障,违法行政就不可能受到应有的惩罚,客观上就会影响和制约责任政府建设。完善行政问责制度可以促进公务人员依法行使职权,增强公务人员的责任意识,这也是符合法治政府、责任政府要求的。

4.完善行政问责制度可以促进政府决策更加民主、科学

行政问责制能够推动行政决策责任机制的建立,能够对行政决策活动的运行过程、工作方式、实际成效进行有效制约和监督,从而推动行政决策的民主化、科学化。

5.完善行政问责制度可以提高政府公信力

历史经验表明,一个不负责任的政府是得不到公众信任的,也是不可能持久的。加强行政问责工作,就能加大对政府施政过程的监督约束力度,就能使政府始终保持清正廉洁、务实高效的良好形象,就能提高政府决策的公信力与执行力。

三、行政问责制度存在的问题

2003年“非典”时期有关官员引咎辞职被认为是我国行政问责制度的发端,随后行政问责制度开始被广泛的运用,2006年《公务员法》进一步确认了引咎辞职、责令辞职等问责方式,取得了一定的成效。但是行政问责中的问责标准不统一、问责不透明、问责不彻底等现象也是非常严重,导致行政问责流于形式,问责与惩处作用未能充分发挥,甚至降低了行政问责的公信力。

1.没有专门的行政问责法,导致行政问责强制性不够

目前我国的行政问责主要来源于单行的法律、法规、规章及相关规范性文件,缺少专门的行政问责法,法律的不统一,导致问责标准的不统一,尤其是一些地方性立法对行政问责的对象、范围、标准程序以及责任形式等内容有不同的规定,影响了行政问责的公平性与正当性。而且对官员的行政问责缺乏具体的配套实施制度,如《公务员》对官员引咎辞职与责令辞职作了原则性规定,但是由于缺少配套实施细则,在具体的实践操作中面临着种种难题。

2.行政问责主体不明确

按照问责主客体之间的关系,行政问责主体有同体问责和异体问责,我国的行政问责主要体现在行政机关系统内部,属同体问责,主要表现为上级对下级的问责,因上下级之间有着千丝万缕的连带关系,上级对下级的同体问责也折射出上级的某些问题,上级基于自身利益的考虑对下级的问责会有所顾忌,所以同体问责效果不甚理想。而且同体问责的主体也不明确,如《公务员法》第82条对“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务,本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务”,究竟由谁责令其辞去领导职务,法律没有说明,主体不明确。对于异体问责主体法律更鲜有法律规定,《公务员法》中作了公务员应当履行“全心全意为人民服务,接受人民监督”的义务,对问责主体只字未提。问责主体的不明确,严重制约行政问责作用的发挥。

3.外部行政问责不力

外部行政问责是来自于系统外部的问责监督,外部行政问责相比较内部行政问责,更具有监督与制约的效能。外部行政问责主体主要有人大机关、民主党派、司法机关、新闻媒体以及社会公众。但从实践看,外部行政问责的应有作用未能充分发挥,表现为:其一,人大问责的缺位。人大的行政问责作用主要表现为行使质询权和罢免权,但是人大很少启动质询和罢免程序,导致人大并没有发挥其应尽的职责,问责效果不明显。其二,司法机关问责的缺位。人民法院可以通过行政诉讼来审查行政机关的行政行为是否合法,从而实现对行政机关及其公务人员的监督。但是受行政诉讼受案范围的制约,人民法院通过行政诉讼的方式只能实现对公务人员的间接问责,问责效果不明显。检察机关对于公务人员的问责主要针对职务犯罪等问题上,而应当受到行政问责的不仅局限于职务犯罪。其三,公众问责的缺位。公众问责的前提是政府信息公开,缺乏必要的信息公开,暗箱操作,信息不公开,公众无从问责。新闻媒体是公众获取政府信息的重要渠道,实践中新闻媒体的报道往往虎头蛇尾,公众无从掌握全面客观地信息,进而制约了公众问责作用的发挥。构建责任政府,实行公众问责的一个重要前提就是公民的广泛参与。除了信息不公开的原因外,公众受封建思想的影响,缺乏民主意识与参与意识也是公众问责缺位的原因所在。

4.行政问责范围过窄

行政范围对应的是行政问责的事由,即基于那些事项可以进行行政问责。对此,《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》第五条对行政问责的范围作了规定:“有下列情形之一的,对党政领导干部实行问责:(一)决策严重失误,造成重大损失或者恶劣影响的;(二)因工作失职,致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;(三)政府职能部门管理、监督不力,在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;(四)在行政活动中滥用职权,强令、授意实施违法行政行为,或者不作为,引发群体性事件或者其他重大事件的;(五)对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的;(六)违反干部选拔任用工作有关规定,导致用人失察、失误,造成恶劣影响的;(七)其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。”从这个规定中我们可以看出现在实践中的行政问责并没有一个严格的范围界定。行政问责的范围目前局限造成重大损失或者恶劣影响的情形,而且对于“重大损失”、“恶劣社会影响”的界定标准不明确,实践中容易造成问责的标准不统一、不公正。总的来说,我国的行政问责范围过于狭窄,问责主要集中在重大问题上。问责范围侧重于执行环节,忽视决策与监督环节问责。

5.行政问责程序不明确,缺乏可操作性

首先,问责的启动程序不健全,目前我国没有明确的问责启动程序。现有的关于行政问责的法律规范对启动行政问责程序均没有具体规定,由谁启动?如何启动?实践操作中困难重重。对于在一些重大事件中负有领导责任的人员问责,往往取决于更高层次的领导人的意愿,行政问责易受领导意志的左右,人治色彩浓重。其次,问责处理程序不健全。如《公务员法》规定了引咎辞职,但是引咎辞职应当遵循怎样的程序却没有规定。实践中出现该引咎辞职的人不引咎辞职、如何对引咎辞职进行监督等缺乏行之有效的具体规定和制度约束。这些法律规范的漏洞给一些官员可乘之机。

四、完善我国行政问责制度的对策

1.制定专门的“行政问责法”

行政问责制度如果想真正的落到实处,需要制定一部专门的“行政问责法”。行政问责制度在我国还处于起步阶段。现行的一些制度包括《公务员法》、《党政领导干部辞职暂行规定》等,仅是原则性地规定了行政问责。而对于一些具体的问责事项、问责程序的启动、问责方式等没有一个明确具体的规定。且现有的行政问责法律规范位阶低,分散不统一,而一部法律层面的专门立法尚属空白。专门立法更具针对性,可以全面系统地规定具体问责事项、问责程序、问责方式,做到行政问责于法有据。

2.明确行政问责主体

为使政府的责任能很好实现,必须有建立在严格监督基础上的行政问责制。因此,问责制立法的关键之一,就是要弄清主要由谁来发问、谁来监督。在行政问责立法、除了要完善政府自身对自己进行问责(即同体问责)外,同时必须借助政府外部的力量来进行监督和制约(即异体问责)。在我国,政府的异体问责主体包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。根据世界各国问责制的实践,问责制既需要同体问责也需要异体问责,但关键在于异体问责。[3]

3.强化外部行政问责机制

外部行政问责主体主要有人大机关、民主党派、司法机关、新闻媒体以及社会公众。首先,强化人大机关问责。人大是国家的权力机关,拥有宪法所赋予的监督权力。应当在“行政问责法”中将人大机关抽象的行政问责权力具体化,将权力和义务细致化、明确化、程序化,更便于实践操作。其次,强化司法问责。修改《行政诉讼法》,将对公务人员行政问责案件纳入行政诉讼受案范围。再次,强化媒体监督问责。应当在立法层面上明确赋予新闻媒体的报道权和调查权。放宽对新闻媒体的监督审批条件,充分保障新闻舆论自主权,既有助于充分发挥新闻媒体的问责作用,也保障了公众知情权,为实现公众问责创造了条件。此外,政府应当加强网络建设,发布真实可靠的信息,使公众能够在网络上获取信息,对于公民的参政议政、监督权利的行使都有着非常重要的作用。

4.扩大行政问责的适用范围

行政问责是监督行政权力行使的制度,根据权责统一原则的要求,行使行政权力的行政机关和工作人员应当对自己的行为负责任。行政问责不能仅针对领导人员也应针对普通工作人员。行政问责应从突发性公共事件、重大公共安全事件问责,向一般性行政日常工作问责发展。只要是行使行政权力的组织和个人,都应当适用行政问责制度。

5.完善行政问责程序

当前的行政问责制度中程序上是严重缺失的,程序是问责制度上非常重要的一个环节。完善行政问责程序,是我国现阶段建设法治社会的需要。广泛的开展问责制度对行政机关行使权力发挥了约束和警示的作用,所以有必要规范行政问责程序,以保证各问责主体的权利和权力。完善程序主要包括:规定行政问责的启动程序、受理期限、处理期限、回避制度、申辩制度等。

[1]周亚越.行政问责制的内涵及其意义[J].理论与改革,2004,(7):42.

[2]檀秀侠.我国绩效行政问责制度建设初探[J].中国行政管理,2013,(9):43.

[3]周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其重构[J].行政法学研究,2005,(2):89.