村委会选举的法律制度缺失问题研究

冯 杨 薛冠儒

（川北幼儿师范高等专科学校，四川 广元 628000）

村民自治的雏形开始于20世纪80年代，十一届三中会吹响了改革开放的号角，在农村土地上开始了一场轰轰烈烈的改革之潮。家庭联产承包责任制在开启了中国的改革之路的同时，也意味着过去几十年来形成的基层管理体制-人民公社的管理功能逐渐消退。1980年，在广西罗城、宜山等地出现了中国第一批村民委员会组织，以制订村规民约、维护社会治安，这一组织开始代替人民公社在农村行使管理权，这就是最初的村民自治委员会。这种组织的优越性逐渐被大家认可，随后的几年中，全国各地都出现了类似的组织，并且得到了地方政府的肯定和支持。在中央积极推动下，1982年《中华人民共和国宪法》明确规定居民委员会和村民委员会作为基层群众性自治组织的地位。1987年11月《中华人民共和国村委会组织法》（试行）颁布实施。1998年11月4日，经九届全国人大常委会第四次、五次常委会会议审议修改并通过，《村民委员会组织法》颁布实施，为村委会选举提供了法律依据。2010年通过的新的《中华人民共和国村民委员会组织法》更进一步强化了我国农村在基层选举的法律依据。

村委会选举是村民实行自治最重要的组成部分，选举结果正义与否直接决定了村民自治效果的优劣。然而，我国并没有一部专门的选举法来规范村委会的选举。《中华人民共和国选举法》第一条规定，根据中华人民共和国宪法，制定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法。①显然，选举法规定适用的对象并不包括在农村的选举。目前，对农村选举作出明确规定的只有《村委会组织法》以及各地制定的地方法规。新村委会组织法全篇涉及到村民委员会选举的条款只有十款，而各地制定的地方法规其法律位阶低于《村委会组织法》，其职能在村委会组织法规定的法律框架内在规范，必然有一定的限制。目前，法律的缺失是在农村实施规范的选举，保障村民自治权更加完善的一大障碍。笔者通过对地处四川省广元地区较偏远的G村、S村、J村的调查研究，认为法律在规范农村进行的选举方面存在以下的问题：

一、村委会选举立法缺失

1.有关候选人确立的法律缺失

新《村委会组织法》虽然对旧法进行了一定的调整，但就村委会选举中候选人的确立问题仍没有明确。笔者在对广元市利州区J村村委会换届选举的调查中发现，在村委会选举中关于候选人的确立，一般包括以下三种情况：第一，村民推荐；第二，村民自荐；第三，村党支部或者乡镇政府的推荐。其中，第三种方式推荐的候选人往往在选举中更具有竞争力。然而对于如何确定候选人的问题，村委会组织法并没有明确规定，而大部分的村民认为参选是件麻烦的事，不愿意参与。因此，以前两种方式确立候选人的情况较少。同时，自建国以来，村党支部就在村级管理中承担着特殊的角色，尤其是人民公社化运动期间，其权力达到了顶峰。即使人民公社消失后，在农村实行了村民自治管理的模式，但村党支部仍然在村委会选举中有着重要的作用，而乡镇政府作为行政机关往往也忽视了村委会作为自治机关的性质而对村委会的选举进行干涉。这就导致了对于候选人的确立实际上掌握在村党支部和乡镇政府的手中。

2.对罢免村委会成员的法律缺失

新《村委会组织法》第十六条对罢免村委会成员的程序做出了如下规定，本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。②但这一条款对于罢免程序的规定并不完善。比如，新《村委会组织法》明确规定了村民委员会的选举，由村民选举委员会主持，并且还规定了候选人不得参与组建村民选举委员会，但并没有说明如果启动罢免程序有谁来主持的问题。这就导致了在一些村出现了被罢免人自己主持或者直接跳过罢免程序，由村委会、党支部或乡镇政府直接做出“撤销其职务”的决议。这一现象表明了选举权和罢免权极度不对等，直接的影响就是村民们的法制观念的缺失。比如在对s村和g村的调研中发现有60%的村民不清楚自己有罢免权或不知道罢免的程序。

3.对轻微违反村委会选举行为的法律规范缺失

新《村委会组织法》第十七条对在村委会选举中的违法行为作了规定：以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。③但却没有明确规定到底达到何种程度才可以认定为暴力、威胁、欺骗、贿赂等。实际上，在农村这样一个重视人情的社会，村委会选举过程常存在一些不规范现象，比如说，在农村经常会出现这样的情况，乡亲邻里之间常相互送点日常生活用品，自家种的菜，养的鸡等。这是不是也要算贿赂？法律并没有进行严格的规范，而在实际的选举中，这又是常出现的情况，法律如果不对其进行规定，就会让村民从思想上觉得送点小东西并不违反法律进而更加肆无忌惮，最终还是会影响村委会选举的秩序。

二、对于村委会选举的救济法缺失

1.《刑法》缺乏对村民贿选、暴力手段参与选举的处罚规定

我国《刑法》第256条规定了破坏选举罪。该条规定:“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人时,以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”④由此条款内容可以看出，刑法中的破坏选举罪针对的对象是破坏人民代表大会选举的人，显然，在村委会选举中是不适用的。那么，如果在村委会选举中发生了贿选或者暴力破坏选举的行为应该受到怎样的处罚呢？刑法没有就此问题再做规定，而新的《村委会选举法》第十七条第二款规定，对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。⑤这一条虽然规定了村民的选举权和被选举权受到侵害的救济途径，但是规定能够受理的机关太多，也没有明确各机关在受理时的权限，更没有规定违反此条规定应受到什么样的处罚。这就使得实际中村民以各种方式破坏选举的行为，往往不会被处罚。笔者在对广元市利州区J村、S村和G村的调查中发现，有44%的村民明确表示在选举中存在各种破坏选举的行为，有33%的村民表示没有听说破坏选举的人受到处罚，17%的村民认为，打砸、破坏选举现场只是一种诉求的表达，不应当被认定为违法。

2.行政诉讼、行政复议、行政处罚等相关法律中关于村委会选举违法的法律缺失

行政诉讼、行政复议、行政处罚都是针对公民、法人或其他组织认为其行为侵犯了自己的权利时，为获得救济诉诸法院而适用的法律。比如《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。⑥行政复议法、行政处罚法也有类似规定。因此，从法条规定可以看出，如果乡、镇政府对于村委会选举做出错误的决议，村民是可以行使救济权的。然而，在现实村委会选举的过程中，乡镇很少以明确作出决议的方式去干涉选举。所以名义上，选举还是由村民选举委员会主持。那么，在选举过程中如果出现了违法行为，自然也不能适用《行政诉讼法》、《行政复议法》和《行政处罚法》，这就使得村民自治中非常重要的选举权、被选举权得不到法律救济。

我国的村民自治从形成到今天逐渐完善历时30多年，村民自治建设取得了辉煌的成绩，比如已经在农村建立了民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的村民自治机制。其中，民主选举的重要性不言而喻，是否能够选举出真正代表“村民”发声的村干部将直接影响村民自治的成果。要完善村委会选举首先要“有法可依”。然而，现实情况却是，我们并没有对“村委会选举”专门立法，而其它法律也没有就“村委会选举”的违法行为作出处罚规定。随着经济发展速度的加快，村委会干部手中掌握的权力也越来越大。为保证能够选举出真正符合“民意”的村委会干部，为建立良好的村委会选举秩序，需要构建完善的针对村委会选举的法律体系，只有将“权力关进笼子里”才能保证村民自治的健康发展。

总之，当前针对我国村委会的法律制度构建还存在一定的问题，这些问题在一定程度上限制了村委会功能效用的最大化。因此，必须按照法治中国的要求，完善针对村委会的法律体系构建。

注释：

①《中华人民共和国选举法》第一条根据中华人民共和国宪法，制定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法。

②《中华人民共和国村委会组织法》第十六条：本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。

③《中华人民共和国村委会组织法》第十七条第一款：以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。

④刘志鹏：讨论村委会选举中的违法行政行为及其法律规制——兼谈农民选举权利的保障与救济［J］.行政法学研究2004（1）

⑤《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条第二款：对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。

⑥《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

[1]中华人民共和国村民委员会组织法.2010.

[2]中华人民共和国选举法.2010.

[3]刘志鹏.讨论村委会选举中的违法行政行为及其法律规制——兼谈农民选举权利的保障与救济［J］.行政法学研究，2004，（1）.