农村居家养老模式中的政府职能研究

郝小芳

(太原理工大学 政法学院，山西 太原 030024)

按照国际惯例，一个国家或地区60岁以上的老年人口占总人口的10%以上，或者65岁以上的老年人口占总人口的7%以上的，称之为老龄化社会。第六次人口普查结果显示:我国60岁以上的农村老年人口为99283174人，占农村总人口的14.98%，占全国60岁以上老年人口的55.92%［1］。这一数据充分说明我国农村已全面进入老龄化社会。

面对如此众多的老年人数量，政府承受巨大的养老压力。首先，老年人数量的增长速度越来越快，而政府对养老方面的支持明显跟不上。其次，由于受到城乡二元经济结构的影响，政府对农村地区养老的扶持更显不足。再次，随着农村经济水平不断提高，农村人的生活方式受到冲击，以往传统的家庭养老模式岌岌可危，已不能满足农村地区的养老需求。因此，寻求一条有效解决农村养老问题的道路变得十分紧迫。

一、农村居家养老模式的形成背景

居家养老在我国尚属新鲜事物，学术界对于其概念的界定还未形成一致的观点。从目前学界的主流观点可看出，大多学者认为居家养老是以“家”为依托，通过社会提供专业化服务来满足老年人需求的一种新型养老模式。

农村居家养老模式在我国农村的广泛推行具有深刻的历史和社会背景。首先，居家养老的推行在我国已有较长时间。2005年9月，我国就开始在北京、上海、广州、南京、杭州等经济水平较为发达的城市首批试点推出“居家养老服务”，将其作为应对老龄化的重要对策，并随后在其他地区进一步推广［2］。其次，受市场经济的冲击，农村传统孝道文化开始弱化，农村老人的精神负担和生活负担越来越重，农村养老问题现状堪忧。再次，社会化养老发展缓慢，机构养老不符合农村实际。笔者在阳曲县西黄水村进行了调查，结果显示，在现行政策制度下，农村老年人每人每月的养老金仅55元，养老金的社会保障功能极为有限。同时，机构养老成本高，投资压力大，而且农村人落叶归根的观念根深蒂固，只愿意在家中颐养天年，在农村推广机构养老不具有可行性。

二、政府在农村老人居家养老模式中的职能定位

社会保障政策是公共政策的一个重要组成部分，需要政府在政策制定方面发挥积极作用。作为农村社会保障政策的有力补充，农村居家养老模式在解决农村养老问题上的作用不容小觑。所以，政府在制定居家养老事业发展规划时，要“因地制宜”，充分考虑到不同地区的发展实际及老年人的养老需求差异，使得相关优惠政策的效用可以最大化。政府也应为农村居家养老提供一个良好的经济环境，通过制定一系列相关措施促进农村经济的发展，减少居家养老在农村发展的阻力。与此同时，政府还应建立并完善农村居家养老的监督机制和制度，不断加大监督和指导的力度，通过规范农村居家养老服务主体的行为来保证服务质量。具体而言，政府在农村老人居家养老模式中的职能定位应包括以下几个方面。

(一)组织领导职能

近年来，随着我国政府职能的转变，政府角色由“划桨者”转变为“掌舵者”，将更多的权利和事务交由社会来承担。同样，政府在农村居家养老开展的过程中也需要转变职能，调动社会各方力量参与管理。蒋正华认为，作为公共政策和公共服务的提供者，政府应为养老服务提供一个平台，使现有的养老资源效用最大化，以此来解决老龄化问题［3］。居家养老服务应是以政府为主导，多主体参与。政府在发展居家养老过程中履行的是组织领导职能，其他参与主体在政府领导下为老年人提供各种服务。只有充分发挥各级地方政府的组织领导职能，各参与主体才能形成良性互动，从而促进农村居家养老的健康发展。

(二)财政支持职能

社会保障政策的顺利实行离不开政府的财政支持。在农村，由于缺乏资金提供的主体，老年人的养老资金来源主要依靠个人、家庭以及政府的支持，尤其是在很多贫困地区，老年人的养老金过低，而家庭又缺乏经济来源，只能依靠政府提供支持。政府是公共支出的主体，而居家养老是社会福利的一个重要组成部分，政府应该承担起应尽的义务和责任，为居家养老提供资金支持，为居家养老在农村的开展营造一个良好的经济环境。

(三)监督评估职能

政府不仅是公共服务的提供者，更是有力的监督者和效果评估者。服务型政府理论认为，监管是服务顺利实施的必要条件。因此，为了居家养老模式可以在农村顺利实施以及满足更多农村老年人的养老需求，就必须进一步建立和完善科学的监督机制和服务评估机制，以加强对居家养老服务市场的监管。政府在农村居家养老中应积极履行监督评估职能:首先，在居家养老服务资源有限情况下，通过建立评估体系，对照料服务的对象及需求进行评估，为老年人提供有针对性的服务，使得社会服务资源的效用最大化。其次，对居家养老服务的效果进行评估，可以为进一步加强对农村居家养老的监管提供依据。因此，政府应针对农村居家养老具体实施过程中的效果，民众的满意程度等建立一套详细评价指标体系和监管体系，对居家养老服务的效果进行评估。更为重要的是，政府应发挥法律保障职能，在居家养老政策开展之前制定相关法律法规是保障农村居家养老有序健康发展的重要保障。

三、政府在农村居家养老中职能履行的问题

(一)农村居家养老的相关法律政策及配套措施滞后

随着我国老龄化程度的逐渐加深，我国陆续出台了一些针对解决老龄化问题的相关法律政策。例如，《中华人民共和国老年人权益保障法》《关于加强老龄工作的决定》《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》《城市居民最低生活保障条例》等行政法规和政策。但相比其他国家关于养老问题制定的法律，我国关于养老问题的研究尚处于起步阶段。专门针对农村老年人制定的法律法规很少，居家养老方面的法律更是缺失。这使得居家养老在我国的推行没有统一标准，出现了很多矛盾和纠纷，严重影响了居家养老在我国农村的发展。

(二)农村居家养老资金紧缺

在我国，政府的财政支持是各地养老保障资金的主要来源。受城乡二元经济结构的影响，我国大部分养老的资金都流向城镇，而广大农村地区却严重缺乏养老资金。同时，我国农村养老资金还受到东西部发展不均衡的影响，如宁波、东莞等经济发展程度较高的地区，农村推行居家养老有较充足的资金保障;而中西部的一些贫困地区由于缺乏相应的资金，无法建立居家养老服务所需的基础设施，因而居家养老在这些地区的开展受到阻碍。此外，在城镇，养老资金的来源除了政府的财政投入，还有譬如福利彩票、企业或慈善活动的支持;而在农村，养老资金仅依靠政府，来源单一，无法获得充足的保障。

(三)农村居家养老制度体系建立不完善

制度是任何社会活动规范化的保障，只有制度完善，才能保证各项社会活动的顺利开展。因此，建立农村居家养老服务制度，让居家养老开展的每一项活动都有章可循，是农村居家养老发展的重要前提。政府扮演着社会政策制定者的角色，承担着建立健全农村居家养老服务政策和制度的重要责任。目前在我国的农村地区，关于居家养老的制度体系还不完善，许多农村地区在实施居家养老的过程中只能通过照搬城市居家养老的经验和制度来维持运转，经常出现与农村实际相违背的情况。

(四)农村居家养老服务监督评估机制尚未建立

建立农村居家养老服务监督评估机制，有利于日后监督检查及科学管理活动的开展，有利于提高居家养老服务的水平和质量。我国农村居家养老服务尚未建立起制度化的监督机制和评估机制，对养老服务的内容、服务人员的水平、服务设施的质量都缺乏有效的监督和评估机制，对从事服务的人员也没有统一的绩效考核标准。由于管理的缺失和监督评估体制的不完善，使得居家养老服务机构还没有形成一定的规模，服务人员工作不专业、报酬不合理，导致居家养老服务队伍一直难以扩大和发展。规范化和制度化的管理对于农村居家养老的健康有序发展是必不可少的。因此，建立服务监督评估机制是农村居家养老成功施行的关键。

四、影响政府职能发挥的因素

(一)城乡二元经济结构现状

城乡二元经济结构是指在发展中国家由传统农业经济向现代工业经济过渡的历史进程中，出现的农村相对落后的生产和生活方式与城市不断进步的现代生产、生活方式之间的不对称的组织形式和社会存在形式。我国农村居家养老发展缓慢的重要原因，就是长期以来城乡的不均衡发展。新中国成立以来，政府将主要精力都集中在了发展经济上，而缺乏对改善民生等公共事务的关注，尤其缺乏对农村民生问题的关注。因此，农民的就医、教育和养老问题十分严重。这种长期的政策倾斜造成的城乡二元经济发展不均衡导致了农村养老问题令人堪忧。由于政府在农村社会养老保障政策上的职能缺失，造成了居家养老在农村的发展缺乏动力。

(二)政府职责定位不准确

目前，我国农村居家养老服务各项工作的开展基本上都由政府来完成，这种政府大包大揽的模式容易使人们过分依赖政府，而把家庭和社会应承担的责任推向政府，使得政府因承担过多责任而不堪重负，影响了居家养老工作的开展。同时，由于政府承担了大量事务性工作，出现了一系列如管理缺位、越位、监督不到位的问题，制约了居家养老服务的持续发展。居家养老作为一项社会工作，离不开政府的推动和引导，这项工作开展的各个环节都需要政府这一强大动力来贯穿始终。但是，这并不意味着政府要在居家养老工作中充当“划桨者”的角色，而是要合理限制其职责范围。政府应将工作重点放在制度体系的建设及各项居家养老政策的贯彻落实上，协调好各部门之间的工作，为居家养老服务工作提供支持。

(三)政府自身能力的局限

政府能力是一个综合概念，泛指政府有效行使其职权，实现其职责的能力。政府能力的核心是有效性。由于我国各地区之间发展差距大，特别是在农村，政府在社会保障方面的压力很大。居家养老在农村开展的过程中，需要政府在各个环节都承担相应的责任，但政府因自身的管理以及资金能力有限，不具备有开展居家养老的条件。同时，由于还没有建立一个完善的居家养老制度体系，以及缺乏专业人员的指导，居家养老在农村地区的实施没有一个切实可行的依据。因此，由于政府自身能力的局限，使得政府未能在居家养老中更好履行职能，导致了居家养老开展中政府职能履行出现偏差。

五、推进政府在农村居家养老中职能履行的建议

(一)完善相关的法律制度

张成福认为:政府是公共权力的实施载体，对社会公共事务进行的管理，其目的在于有效地解决公共问题，维护和促进公共利益，实现公共目的。为了达到这个目的，政府必须通过具体的方式、方法和机制来实施［4］。农村居家养老服务属于社会公共事务的范畴，因此，居家养老的发展需要有政府的合理规划和正确引导。居家养老在农村有效运行离不开相关的法律体系的约束。同时，完善的法律制度也是居家养老规范化、持续化的重要保证。因此，政府应该尽快制定针对农村居家养老的法律法规，以法律的形式明确居家养老的工作制度、服务内容、服务对象、政府责任等。同时，进一步细化补充相关法律法规的具体操作条款，增强其可操作性;对于已过时的规章制度，及时废除，并应结合实际情况，不断更新完善，以保证养老服务的发展有法可依。

(二)发挥政府领导职能，加强对农村居家养老的资金支持

政府的财政投入对于养老服务的发展起着巨大的推动作用。为逐步建立农村居家养老的财政投入机制，形成政府宏观管理，社会广泛参与的多元化运作格局，需从以下几方面入手:首先，政府应该加大对农村经济发展的支持力度，落实各种农村政策，增加对于农村科技方面的投入，努力提高农民收入，使得农村老年人的养老生活具有强有力的经济保障。其次，政府应在政策上给予一定的扶持，如在税收、用地、贷款等方面为农村居家养老事业提供适当的优惠，使得农村居家养老模式能够得以顺利开展，成为农村养老保险政策的一个有效补充。最后，政府在加大各种投入的同时，还要通过政策扶持，积极引导发展农村老年人福利事业，构建多元化农村居家养老投入机制。

(三)提高农村养老服务机构的数量及服务人员的专业素养，建立科学的服务监督评估体系

农村地区的老年人数量庞大，而农村居家养老的服务机构数量，以及服务人员的专业素养与老年人的需求严重不相匹配。面临如此严峻的考验，政府应积极采取应对措施。首先，政府部门要加强对社会养老机构的组织领导，建立关于开展农村居家养老工作的优惠政策及扶持机制。同时，划拨一定的专项工作经费，对居家养老服务机构给予适当资助;对社会力量投资居家养老服务给予适当补贴，激发其参与积极性，从而提高养老服务机构数量。其次，建立一支以农村妇女为主体的专职服务队伍并提高其服务质量。农村妇女通常没有固定职业，是提供农村养老服务的最佳人选。但大多数农村妇女的文化程度低，缺乏相关知识，直接影响服务的质量。因此，必须通过一定的专业培训，让她们掌握一定的护理技能，从而提高她们的服务质量。同时，还可以让专业护理人员定期到农村开展示范工作，对服务中存在的问题或误区进行纠正和指导。监督是确保政府职能落实到位的重要保障，要提高政府在居家养老工作方面的科学性，就需要建立科学的服务监督评估体系。最后，建立养老服务效果的评估机制。可通过问卷调查、电话访问、定期走访服务对象等方法，搜集农村老人对居家养老服务效果的评价，作为对居家养老服务的效果评估依据。定期对现行的居家养老的政策及发展规划进行评估，根据实际情况对其合理性及科学性进行考量，以不断完善评估工作，提高相关政策的科学性。同时要结合各地实际情况，把居家养老服务作为考核政府业绩的指标。

［1］国家统计局，第六次全国人口普查主要数据发布［EB/OL］.http:∥www.stats.gov.cn/tj fx/jdfx/t201 10428_402722238.htm.［2011－4－28］.

［2］马 良.农村老人居家养老研究——以泉州为例［D］.厦门:华侨大学，2012.

［3］蒋正华.中国人口老龄化现象及对策［J］.求是，2005(6):41－43.

［4］张成福.论政府治理工具及其选择［EB/OL］.http:∥www.gover nance.cn.