发展农村集体经济的几个问题

□黄延信

发展集体经济是实现农民共同富裕的有效途径，党中央、国务院有明确要求，农民群众有强烈期盼。发展农村集体经济，关键是要推进农村集体产权制度改革，探索赋予农民更多财产权利，在明晰产权归属的基础上，完善集体资产权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。必须改变农村集体资产权能缺失的状况，应通过调整政策、修改法律法规，完善农村集体资产权能，这也是使市场在资源配置中起决定性作用的要求。

习近平总书记强调，推进各项改革要于法有据。深化农村集体产权制度改革、发展壮大农村集体经济实力，需要从法律上厘清有关农村集体经济的几个基本概念及内涵。

1 什么是农村集体经济

我国《宪法》第八条规定，“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”宪法规定的意思非常清楚，合作经济是集体经济的一种形式，是劳动群众的联合与合作，而且集体经济形式是多种多样的。从实践看，我国农村集体经济有两大类：一类是建立在生产资料集体所有的基础上，实行集体统一经营、劳动产品统一分配的传统的社区型集体经济，其组织载体为农村集体经济组织；一类是以产权清晰为前提，通过劳动群众出资入股等方式将生产资料集中起来，实行集体经营的合作经济，其组织载体为合作社或股份合作社等农民合作组织。因此，所谓集体经济就是若干分散的个体通过联合与合作实现共同发展的经济组织形态，可以是以生产资料集体所有制为基础的组织方式，也可以是在产权清晰基础上劳动者个人以资产入股形成的合作制或股份合作制形式。

过去，人们谈论集体经济的时候，主要是指生产资料集体所有的社区型集体经济，而对合作经济是集体经济的认识和重视不够。现在讨论农村集体经济，要回归宪法本意，明确相关概念，不能把各种类型的合作经济排除在集体经济之外，更不能把发展合作经济与发展集体经济对立起来。重要的是，农村集体经济的形式是多种多样的，无论是建立在生产资料集体所有基础上的集体所有制经济，还是在产权清晰前提下集体经营的合作经济，都是劳动群众的集体经济。从上世纪80年代中期开始，我国一些地方的农村集体经济组织通过产权制度改革形成的股份合作制经济仍是集体经济。在市场经济体制下，发展集体经济一定要体现多元包容精神，允许多种所有制、多种要素组合方式、多种治理结构，这里，重要的是坚持生产力标准，采取什么样的经济组织形态，关键是看这种组织形态是否能促进生产力的发展，是否尊重广大农民群众的意愿和选择。

2 传统的集体所有制经济与合作型集体经济的异同

从我国实践看，生产资料公有的传统集体经济组织与合作型集体经济组织有显著不同。

生产资料公有制集体经济的特征：一是生产资料由成员集体所有，任何成员不能单独行使所有权（占有、使用、收益、处置权），也不能在退出时分割集体所有的资产，集体所有的生产资料保持完整性，也使得集体所有制经济组织具有显著的社区性。二是通过“运动”形成的，农村集体所有制经济的前身是农民用自有生产资料入股建立的合作经济组织，后来经过人民公社化运动，将农民入股的私人财产无偿变为成员集体所有，不是建立在农民自愿基础上的，集体所有制并不是天然就存在的，带有明显的政经合一特征。三是成员边界是模糊不清的。尽管不同集体经济组织之间的成员边界是清楚的，但在同一个组织内部，成员边界并不清楚，一个人只要父辈是组织成员，不需要具备其他条件，生来就具有集体组织的成员身份。四是生产集中经营，生产经营活动由集体统一计划安排，成员按照组织领导分派的任务参加生产劳动。五是经营决策少数干部说了算，成员参与度低，存在少数内部人控制问题。六是劳动成果在组织成员之间平均分配，不分男女老幼，不分付出劳动多少。

合作型集体经济组织的特征：一是产权清晰，生产资料分属不同的个人所有，即使入股参加合作后，资产仍是个人所有，只不过入股后实行的是集体经营；成员退出时可以带走或通过转让处理自己入股的资产。二是成员自愿参加，合作型集体经济是建立在成员自愿基础上的，合作组织的基本原则是成员入社自愿，退社自由，农民自愿组成的合作组织是单纯的经济组织。三是成员是有边界的，只有带资入股参加合作的人员才是组织成员，不入股不能成为组织的成员；而且一个人入股成为组织的成员，其家庭成员并不是组织的成员。四是经营活动实行民主决策、民主管理、民主监督；合作经济组织的领导人员由入股成员民主选举产生，生产经营等重大决策由成员民主决定，不论成员入股多少，选举时实行一人一票的决策方式。五是集体经营，更多地体现在流通、信用等方面的合作，农业生产则主要以家庭经营为主。六是合作经济的经营收益在成员之间按股份分配或按交易量返还成员，有效克服了平均主义分配存在的弊端。

通过以上对比，笔者认为，集体经济包含劳动者通过联合与合作发展经济的多种组织形态，集体经济不等于集体所有制经济，集体所有制经济只是集体经济的一种组织形态，发展壮大集体经济应更多强调多种形式的集体经营，而不应一味追求生产资料集体所有，这应该是发展集体经济的本意。而且，农村集体经济的组织形态是一个不断变化、逐步完善的过程。新中国成立以来，发展农村集体经济，我们实行过生产资料个人所有基础上的集体经营（互助组、合作社），经历过个人财产全部上交集体、“一大二公”的人民公社体制，也实行过“三级所有、队为基础”的组织形式，也实行过家庭经营与集体统一经营相结合的双层经营，再到目前广大农村蓬勃兴起的、多种形式的合作经济、股份合作经济，实践对农村集体经济的探索和完善从来没有停止。不同时期农村集体经济的实现形式各不相同，随着经济社会发展水平的不断提高，农村集体经济的实现形式也会不断调整完善。可以预言，今后相当长一个时期，建立在产权清晰基础上的合作制、股份合作制经济是发展集体经济的有效形式。应加快改革步伐，将农村传统集体所有制经济改造为产权清晰基础上的股份合作经济。

3 谁是集体所有的主人

物权法是规范财产关系的民事基本法律。物权是一种财产权，《物权法》规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。法律规定很清楚，集体所有不是集体经济组织所有，而是本集体成员集体所有，集体经济组织只是代表成员管理运营集体资产。这就给我们提出了一个现实紧迫的任务：界定集体经济组织成员身份，厘清集体经济组织成员边界。

传统的社区型集体经济组织，生产资料由成员集体所有，经营收益由成员共同分享，但集体经济组织的成员是没有边界的。一个人是集体经济组织的成员，其家庭新出生人口无需支付任何成本就可以成为集体的成员。在这种情况下，集体经济组织成员数量的增加，实质是对原来老成员占有集体资产数量的稀释；一个家庭人口数量的增加，实质是对其他家庭所占有集体财产数量的稀释；由于在集体所有制下，成员个人不能处置集体所有的生产资料，成员对生产资料的所有权，就演变为对公共劳动成果的分配权，一个家庭人口数量的增加，也就导致了其收益分配占比的增加。于是，在集体内部就因成员身份不固定而出现了“搭便车”的现象，家庭人口多的户，比人口少的户可以从集体多分到产品，产生了分配不公，挫伤了成员的积极性，同时导致不同农户为了在产品分配方面不因人口比其他家庭少而吃亏，增加了多生育人口的动机，这是上世纪六七十年代我国农村人口高生育的制度根源；农村土地实行家庭承包后，人口变化就要求调整承包土地，弱化了承包经营制度的稳定性，这仍然是由于集体经济组织成员身份不固定引起的。因此，发展壮大集体经济必须明确集体成员身份，确定改革时点，明确成员身份，厘清集体成员边界。

从实践看，随着市场经济的发展，城乡分割的社会管理体制已经被冲破，在城市郊区和东部发达地区，原来封闭型经济已经发展为开放型经济，社区人口构成发生了显著变化，有的地方出现了外来人口超过本地人口的倒挂现象，现在的社区人口与原集体经济组织人口极度不一致，按照村民委员会组织法的规定，外来人口在本地居住一年以上具有选举权。如不清晰界定成员边界，在涉及经济利益的决策时，外来人口会基于自身利益作出选择，从而侵害原集体经济组织成员的利益。

深刻学习和贯彻落实这一法律规定，对指导即将开展的农村不动产登记、保障农民财产权利至关重要。农村集体所有土地确权办证，应该确权给谁？一般说法是确权给集体经济组织。实际上，按照《物权法》的规定，不应确权给集体经济组织，而应确权给集体经济组织的成员；即使确权给集体经济组织，也应注明组成集体的有资格的成员名单。这里基本的逻辑秩序是先定确员（确认集体经济组织成员），再确权（再对集体所有的各种资产确权）。如果不确员就确权，把法律规定属于成员集体所有的土地等资产确权给并不是所有者、成员边界不清的社区型集体经济组织，不仅违反《物权法》关于集体所有主体的规定，还会加剧农村集体产权不清的混乱状况。对此，我们应有清醒地认识，宁可不确员就不确权，也不要不确员就确权，一定要按照法律规定扎实稳妥开展不动产登记工作，使之经得起实践和历史的检验。

这里还涉及相关法律的修改问题，如集体经济组织与村民自治组织是两类不同性质的组织，人员构成不同，组织的任务、决策运行机制不同，让村民自治组织代行集体经济组织的职能，既与《物权法》对财产所有人主体的规定不符，也不适应市场经济体制下发展集体经济的需要，应尽快启动修法程序加以修改完善。

4 探索集体经济的有效实现形式

党的十七大报告提出：“探索集体经济有效实现形式”，2013年中央一号文件要求：“因地制宜探索集体经济多种有效实现形式，不断壮大集体经济实力”。就是要探索发展集体经济的有效制度安排、科学的资产运行管理机制、公平合理的利益分配机制。理论研究和实践表明，相对于生产资料集体所有、成员边界不清的社区型集体经济组织，建立在产权清晰、个人自愿基础上的合作型集体经济，其运行更灵活，激励约束机制作用更明显，资源配置的效率更高。发展壮大集体经济，应注重发展在产权清晰基础上建立的各种形式的合作经济，这种经济组织形式更有生命力，农民更认可。在集体经济的资产运营管理方面，要建立较为完善的农村集体经济治理结构和管理机制，健全集体内部民主管理决策机制和外部审计监督机制，既要防止集体资产被侵蚀，农民权益受损害，又要防止集体经济被少数人控制。应参照现代企业制度的要求，建立以股东（代表）大会、理事会和监事会为架构的资产运营管理机制，重大事项实行民主决策、民主管理、民主监督。在收益分配方面，应制定经成员同意认可的分配办法，可以按交易量返还利润，也可以按股分红，确保农民群众真正成为发展集体经济的参与者和受益者。

5 赋予集体资产权能

发展集体经济是实现农民共同富裕的有效途径，党中央、国务院有明确要求，农民群众有强烈期盼。从全国看，农村集体经济发展很不均衡，地区差异很大，与中央的要求、农民的期盼差距很大。原因是多方面的，但根本原因是农村集体资产权能不完整，或者权能缺失。我国《民法通则》第71条对所有权规定了四项内容：“财产所有权是指所有人对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权力。”《物权法》第39条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”这四项权利就是财产所有权的权能。现实中，农民、农村集体经济组织有财产、无财产权利问题突出。目前，农民对集体资产的占有、使用和收益权能基本得到体现，但处置权（法律上、事实上的处置权）基本没有体现，导致各种生产要素难以向农村、向农业积聚，农村集体资产成为僵化的资产，限制了集体经济的发展。毋庸讳言，反观城市郊区、东部发达地区，之所以集体经济发展较快，无一不是集体资产权能得到体现的结果。

发展农村集体经济，关键是推进农村集体产权制度改革，探索赋予农民更多财产权利，在明晰产权归属的基础上，完善集体资产权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。必须改变农村集体资产权能缺失的状况，应通过调整政策、修改法律法规，完善农村集体资产权能，这也是使市场在资源配置中起决定性作用的要求。赋予农村集体资产完整的权能，是发展壮大集体经济的必要条件，在这方面，但愿提倡发展集体经济的人们不要做“叶公”。