浅析中国教育产业化的发展

刘福忠，袁海萍，刘 凯

(上海财经大学，上海 200433)

在教育改革的努力中，教育产业化是一种有众多争议与重大意义的思路。从中国的现实看，依笔者的观点，中国的教育产业化已经开始，并走过了27 年的历程，总体上还处于探索阶段。根据中国教育产业化发展的内在逻辑，中国教育产业化大体经历了一次“革命”:打破“把教育纯粹作为事业来办”的传统，四次“渐进”:教育产业属性的确立、教育产业化本质的初步探索、WTO 之下教育产业化的应对、致力于办好人民满意的教育。由于教育产业化涉及面广，革命性强，内外部环境复杂，系统而科学的教育产业化工程不可能在二十几年时间内完成，尤其是面对改革中不断涌现的新情况、新问题，教育产业化尚有许多要思考解决的问题。

一、教育是事业，也是产业

教育在我国一直是福利性事业，在管理机制、经营思想上缺乏明确的主体意识、市场意识。“文革”以后，经济工作的中心地位重新确立，讲求经济效益成为一条普遍的社会原则。与此相适应，教育界、经济学界也对“教育要不要讲经济效益”展开研究，特别是经历了1993 年、1999 年和2006 年三次大讨论，理论与实践的焦点不断向两点集中:教育是不是产业以及中国的教育是否可以产业化?

因为教育与生俱来的社会政治、文化、意识形态功能决定了教育是一项事业，具有事业(公益)性，追求良好的社会效益，构成社会上层建筑的一部分。这种认识自教育产生以来就是共识，古今中外莫不如此。相比而言，人们对教育产业性的研究却是从资本主义大工业时代才起步。在今天，世界范围内的教育产业化已经取得了巨大的成就，教育产业化成为一种教育运作的基本思想。适应新形势的变化，我国在探索教育改革的尝试中引入市场原则，用产业经济的思路为中国教育改革和发展寻找新的突破点。1992 年，党中央、国务院在《关于大力发展第三产业的决定》中明确指出:教育产业是第三产业，是对国民经济发展具有全面性、先导性影响的产业之一。

教育产业不是指教育机构的其他产业，也不是教育和产业相加，而是指专事提供教育劳务的机构的集合体。教育生产的产品是一种非实物性的服务产品(即教育劳务)，是对生产力中最重要的因素——劳动力进行加工，其产品具有使用价值和价值;受教育者消费了这种产品，就可以提高自己的劳动能力，然后以自己的劳动力，参与社会生产和服务，创造价值和剩余价值，一方面贡献国家和社会，一方面取得自己的收入［1］。教育属于第三产业，因为:(1)它提供的是无形产品;(2)它直接满足人们在物质产品以外的需要［2］。

教育是产业的论断有丰富的理论和现实依据。马克思从教育与劳动力再生产之间的内在联系阐明教育在社会再生产中的地位和作用，得出“教育会生产劳动能力”的结论。同时，他还从教育能够形成科学研究的能力、从事技术工作的能力，以及在职业变换中的多种适应能力等方面，深刻地阐明了教育的生产特性。西方教育经济学家西奥多·舒尔茨认为:“人们获得的有用的技能和知识是一种资本形态，这种资本在很大程度上是慎重投资的结果，这种结果同其它人力投资结合一起，是造成技术先进国家生产优势的重要原因。”“这种新型资本比特定的旧式资本更有效，教育(包括普通教育和高等教育)主要是一项投资活动，是一种创造资本的方法……国民收入增长中很大一部分，指现实经济增长中实际增长率大大高于总投入增长的那一部分，可以归根于这种资本的形成。”［3］

教育产业与经济发展关系密切，教育产业的发展为一国经济、社会、自然的协调发展提供科技支撑和智力支撑。教育的外溢作用对经济增长有显著的推动作用［4］。有关研究表明，教育是促进日本经济发展的最强有力的动力。在美国，教育是一个庞大的产业部门，即使不是最大，也肯定是极大的产业部门之一［5］。德国的一份研究报告曾提出，21 世纪最大的产业是教育，这是经济发展的内在逻辑所决定的。从世界各国教育产业水平与经济发展关系的状况来看，教育产业竞争力强，经济水平就高，经济越发达，教育产业实力就越雄厚［6］。就我国而言，从整体上看，无论是作为人力资本投资的不同主体教育投入，还是作为短期的教育消费支出，中国政府和非政府教育投入对于人力资本的积累和经济增长的效应是十分明显的［7］。

教育兼有事业和产业的性质，教育的社会效益和经济效益可以很好地融合在一起。在教育是事业的基础上强调教育的产业性，是要进一步关注社会的教育需求，关心教育消费者的权益;是要进一步树立效益观念，处理好公平与效益、投入与产出的关系;是要注重引入产业治理理念，促进教育组织方式、经营思想及发展机制的变革;是要关注教育对拉动经济增长的作用，注重使教育更加适应社会经济的发展。

教育是产业的认识奠定了教育产业化的基石。

二、教育产业化是不完全的产业化

国家明确提出要大力发展教育产业，那么市场经济背景下教育产业化是否可行?

李岚清同志曾谈到:“从一些报刊登载的文章看，对于教育是否应当产业化，社会上有不同的看法。我认为，作为学术研讨是可以的。但是，各级政府制定教育和经济政策应该避免用‘教育产业化’概念，不能以‘教育产业化’思想来指导教育发展，更不能作为政府创收、摆脱财政困难的手段。”［8］“如果政府提倡‘教育产业化’，就会导致追求教育投资利润的最大化，会对教育的社会功能产生负面影响，也可能削弱政府的宏观调控和保证社会公平的作用。”［8］教育部曾表态，“教育具有产业属性，但不能产业化。”笔者认为，这是政府的审慎表态，但在学术和实践上有很大的探索空间。

根据产业经济学的理论，在市场经济条件下，产业之间的联系必须通过市场来实现，作为产业的细胞——单个企业，参与市场竞争的原动力在于追求利润的最大化。教育产业从其产业属性讲应该与办企业那样，实现教育产品商品化、市场化，并以盈利为目的，但是教育产业的特殊性、复杂性又决定了不能简单地把办教育等同于办企业。正因为这样，在教育产业化的问题上才有了众多的争议，教育运行中能否像企业那样充分引进市场机制呢?问题的解决有赖于在教育这一特殊的产业中给教育产业化以科学的界定。

著名经济学家萧灼基认为，在教育产业中遵循和运用市场经济规律，是发展教育产业的必然要求。为了发展教育产业，需要正确处理若干关系:第一，消费需要与投资需要;第二，义务教育与收费教育;第三，公益性与盈利性;第四，供给与需要;第五，学历教育与非学历教育;第六，扩大消费需要与缓解就业压力;第七，社会作用与政府作用;第八，出国留学与引进外国学生;第九，金融与教育;第十，现实资源与潜在资源［9］。著名经济学家厉以宁认为，教育产业化包含两层意思:(1)把教育事业作为产业来经营;(2)教育产业化表示一种动态，就是说教育要走向产业经营的道路［10］。

考察教育产业的相互关联的各个方面，笔者认为，教育产业化可以定义为:教育产业化是以社会经济发展需求为导向，以提高教育活动效率为目标，在明确学前教育、基础教育、职业教育、高等教育等不同教育类型的基础上，运用市场经营机制，在教育领域内部建立起投入与效益良性循环机制，按产业运作模式来提供教育服务的活动。教育产业化的实质是教育资源配置方式的市场化。所谓教育的产业化运作，就是教育的管理和经营机制应面向市场，教育也要进行投入产出分析，对教育成本进行严格的核算。从经济发展的规律看，产业化一定要求市场化，教育产业化也必然要求教育活动市场化，教育机构企业化，学生受教育投资化。但是，这种产业发展的逻辑并不完全符合教育活动的规律和特点，也不完全符合现行的教育法规。从这个意义上说，笔者持教育产业化是不完全的产业化论点。即教育产业化不能简单地等同于市场化、商品化，教育产业不能以盈利作为自己最大的目标，教育产业化也不是意味着政府职责的减少。

教育产业化积极促进教育工作进一步关注社会需求、把握市场导向、完善服务体系、树立效益观念、规范竞争秩序，实现教育发展机制的根本转变，解决“穷国办大教育”的矛盾，启动教育消费，满足老百姓日益增长的教育需求。教育产业化的发展遵从事物发展的一般规律，包含了逐层递进的若干过程。不管是国内还是国外，教育产业化都是一个需要不断探索的课题，产业化的范围和产业化的程度都需要再研究。特别是对于我们来说，尝试着引入符合教育产业特色的市场机制，如竞争机制、激励机制、价格机制、供求机制、约束机制等是必要的;同时要继续保持在教育产业化发展问题上的争论和探讨。

不主张教育产业化提法的学者表达了对教育产业化的担忧。他们认为，教育产业化的提法不妥，教育产业化的概念没有很好地概括发展教育产业的基本思想，容易使人产生歧义;教育产业化容易导致教育规律和经济规律的混淆，忽视教育本质的建设;教育产业化将导致许多不良的后果，教育高收费会造成教育机会的不均等，破坏教育公平原则，拉大社会的贫富差距;教育机构将因为追求利益最大化而导致教育的异化;教育领域的意识形态冲突会出现一种隐性的恶化;等等。这些担忧有一定的根据，也反映了我国在教育产业化进程初级阶段的不足，值得我们在工作中引以为鉴，并注意及时总结经验，改进作法，尽量避免不应有的失误。

三、推进教育产业化，办人民满意的教育

自1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》公布，从体制入手，我国教育改革全面推进。一系列关于教育改革的重要法律法规文件相继出台，各项具体措施不断落实，仅仅二十多年的时间，中国的教育产业化在全国人民的共同努力下取得了巨大成就，中国教育的质量、规模及办学效益明显提高。

由于历史的原因，我国教育一直存在三大突出困境:一是“国有”学校长期以来形成的过分依赖政府投入办学，存在着教育资源配置不合理、办学效益低下等问题;二是教育机构提供的教育供给无法满足公民接受教育的质与量的需求;三是办学主体的主体意识不强，缺乏应有的教育经营思想，教育管理体制不完善，行政化倾向显著。

思考新时期我国教育的发展及教育产业化的进程，我们要继续深化改革，积极落实党中央、国务院反复强调的“要将教育纳入战略发展重点和现代化建设的整体布局之中，切实把教育作为先导性、全局性、基础性的知识产业和关键的基础设施，摆在优先发展的战略重点地位”。要充分认识到“教育是民族振兴和社会进步的基石”。“要坚持教育优先发展，全面贯彻党的教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务。”“全面实施素质教育，深化教育领域综合改革，着力提高教育质量。”“大力促进教育公平，合理配置教育资源。”对此，有两点值得特别注意:进一步解放思想，树立教育产业化的正确观念;在WTO 与教育投入占GDP 的“后4%”时代条件下，以中国经济转型升级为契机，着手做好全方位改革。

中国的教育要发展，必须进一步解放思想，转变观念。思想是行动的先导。有思路就有活路，中国的教育产业化是一种全新的发展思路，并将在教育改革中引导主流。教育产业化不仅意味着具体的改革措施，更是办学观念上的巨大冲击与革命。中国在计划体制下形成的国家包办教育的局面不复存在，教育产业化引入符合教育产业特色的市场竞争机制，遵循价值规律，确立教育的公益性与产业性的适当关系，教育资源在一定程度上，在一定的范围内用市场的方式来配置，教育产业最终将以市场独立主体的角色出现。中国的教育产业化不是单靠哪一方力量就可以解决的问题，它需要决策制定者的积极探索，执行者的积极落实，也需要接受教育服务的民众的理解支持。而要做到这一点，思想上的解放就成为首要前提。

教育产业化在实践中一定会遇到难题，甚至产业化还会造成某些方面的损失，所以在贯彻落实的时候，要从科学地理解教育产业化的内涵出发，思想上有明确的认识，态度上要坚决，不能患得患失。中国各地区、各部门在落实具体的教育改革措施时出现的失误，很大程度上都可以归因于思想上的不解放。当然，我们所讲的思想解放与实事求是相互依存的，不只强调工作的热情，也要讲求科学的根据。

由于思想不解放，缺乏对教育产业化的正确理解，教育产业化在一些地方、部门异化，成了教育商业化。著名经济学家吴敬琏在2002 年“两会”召开期间就专门谈到过这个问题。他说:教育是产业，但是现在流行的教育产业化实质是教育商业化，教育商业化让人不安;教育分为许多不同的门类，其中一部分提供一般的技能训练，是可以商品化、市场化的;但还有相当一部分，例如基础教育，具有经济学所谓‘外部性’，就是说它提供给行为者本身的效益远远小于提供给社会的效益，这类教育活动就不应当由市场导向［11］。拿学校来说，有的学校在“教育产业化”的旗帜下违规招生，违规收费，擅自收取补课费、晚自习费等现象也较普遍。这些都是对教育产业化的曲解。国外教育产业化的几种运营模式值得我们参考:公学私营模式、产业运营模式、高校公司模式、科技园区模式、教育输出模式［12］。最典型的“教育产业化”的作法之一是发挥教育的双重属性，走教育、科研、企业一体化道路。如，美国斯坦福大学开辟学校工业园，最终成型为世界一流的技术和知识密集型工业开发区——硅谷科学工业园。

2001 年中国正式加入WTO，这对中国的影响是巨大而深远的。中国教育在更为开放环境中改革推进，WTO 游戏规则决定了中国的教育市场将更加开放，中国的教育产业与国际资本和国外办学机构将激烈竞争。新时期我国教育事业的发展为我们打下了基础;但是，客观存在的种种局限与不足又使我国教育还难以全面适应入世的普遍要求，我国教育面临着入世所带来的持续的严峻挑战。

经济学家魏杰认为，教育也是一种消费，对教育的选择是不分国界的，哪里有良好的教育条件，哪里就不用担心招不到好学生。依据经济学家迈克·米兰的理论，中国的教育市场并未真正形成。但是，国际社会对中国教育市场的争夺早已展开，因为中国教育供需关系的存在造成了一个巨大的潜在市场。在中国加入WTO 之后，外国更是紧盯中国的教育产业，中国教育市场将在中外竞争中形成格局，能否在这个过程中确立自己的地位将直接影响到以后对中国教育市场这块“大蛋糕”的占有。我们要把握加入WTO 的契机，在保持政策与措施连贯性的基础上，采取更富有改革意义的措施，推动我国教育产业化的发展。

1993 年《中国教育改革发展纲要》提出:“在本世纪末财政性教育经费要占到国民生产总值的4%。”我国教育投入在2012 年历史性地达到GDP的4%，这个数字的实现整整晚了12 年。中国教育发展进入“后4%”的时代。但是，我们必须清醒地看到，对比世界4．9%的平均水平和OECD(经济合作与发展组织)国家6．1%的水平，4%仅仅是“及格线”，仅是一个新的开始。我们的教育经费需求还有很大的缺口，我们发展教育的任务还很重，单纯依靠国家的投资无法负担。更何况，我国教育投入长期以来低位徘徊，各级教育合计仍有数以千亿元的欠账，未来的教育投入不仅要“建峰”，还要“填谷”。“后4%”时代，我们该怎么做?中国教育需要有更深刻、更全面的改革，需要摆脱对政府行政动员机制的依赖，需要从运动式发展走向国家基本教育制度建设，需要摆脱对政府不断确认“优先发展战略”的依赖。

推进中国教育产业化发展，必须正确处理改革发展稳定的关系，坚持改革力度、发展速度、社会可承受程度的统一;必须落实和扩大学校办学自主权、政府逐步退出教育活动的微观领域、建立开放多元的教育投资机制。我们已经在很多方面开始了探索。比如，进入21 世纪以来，中国正在走出分权化的框架，探索一条建立稳定的经费投入机制、更大程度地促进教育公平的新路［13］。

中国教育改革的路还很长，中国教育产业化的发展还有待提速。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010—2020 年)为中国教育改革发展给出了更为详尽的路线图。

当前，我国正处于改革攻坚期、发展关键期、矛盾凸显期，经济社会快速转型。站在新的历史起点上，我们必须提高对教育产业化紧迫性的认识，科学理解它的内涵，开拓进取，敢冒风险，加速我国教育产业化的进程。只要我们认真贯彻落实党的十八大精神，在教育产业化这个问题上锲而不舍地探索，以积极的行动努力尝试，那么中国的教育产业会在改革中迈出更大的步伐，既创造良好的社会效益，又取得良好的经济效益。

［1］王 浒．试论教育产业［J］．中国高等教育，1999(13 －14):24．

［2］厉以宁．关于教育产业化的几个问题［J］． 北京成人教育，1999(7):8．

［3］［美］西奥多·舒尔茨． 人力资本投资——教育和研究的作用［M］．蒋 斌，等译．北京:商务印书馆，1990．

［4］蔡增正．教育对经济增长贡献的计量分析［J］． 经济研究，1999(2):47．

［5］［美］E·科恩．教育经济学［M］． 王玉昆，等译． 上海:华东师范大学出版社，1989:3．

［6］问青松． 教育产业与经济发展［M］． 武汉:武汉大学出版社，2005:183．

［7］于凌云．教育投入比与地区经济增长差异［J］． 经济研究，2008(10):141．

［8］李岚清．教育访谈录［M］．北京:人民教育出版社，2003:64．

［9］萧灼基．发展教育产业的十大关系［N］．光明日报，2000－01－19．

［10］厉以宁．关于教育产业的几个问题［J］．高教探索，2000(4):15．

［11］吴敬琏．教育商业化令人不安［N］．中国青年报，2002－03－08．

［12］李 鹰．国外教育产业化的几种运作模式及其启示［J］．山东师范大学学报:人文社会科学版，2006，51(3):142 －143．

［13］赵力涛．中国义务教育经费体制改革:变化与效果［J］． 中国社会科学，2009(4):92．