论依法规范我国的移民中介机构

章歆翊

(浙江大学 光华法学院，浙江 杭州310008)

论依法规范我国的移民中介机构

章歆翊

(浙江大学 光华法学院，浙江 杭州310008)

伴随着全球化程度的加深和综合国力的不断增强，我国逐步迈入移民大国的行列.海外移民队伍的不断扩大，促进了移民中介的快速发展.然而，因缺乏完善的法律规范机制，行业自律与他律不足，我国的移民中介在发展中伴随着一些问题，如主体资格存疑、业务收费不合理、申请材料造假等.建议从健全相关法制、由主管部门设计移民服务合同范本、从业人员资格认证、加强外部监管与行业自律四个方面予以规范.

移民中介；法律规范；委托合同

经济全球化和国门的开放为中国公民带来了海外移民的良机.无论是基于何种动机——为了寻觅宜人的居住环境、优厚的工作待遇，抑或为了子女的成长和教育，愈来愈多物质实力雄厚的国人投身于海外移民的浪潮中.根据国际人才蓝皮书《中国国际移民报告(2012)》的数据显示，2011年，中国对世界几个主要的移民国家永久性移民数量超过15万人[1].随着我国海外移民市场的蓬勃发展，移民中介机构大量涌现.然而，由于我国相关法律法规不够完善、行政管理存在漏洞，导致移民中介市场鱼龙混杂，机构资质良莠不齐，乱收费、材料作假等现象层出不穷.这不仅有害于广大申请者的合法权益，且不利于行业的可持续发展.因此，依法规范移民中介，促使其合法运营显得尤为必要和迫切.下面，本文拟就当前我国移民中介的发展现状进行阐述，并分析其中存在的问题，在此基础上对移民中介的依法规范提出设想.

1 我国移民中介发展现状

因私出入境中介机构是指取得《因私出入境中介机构经营许可证》，为中国公民赴指定国家定居、探亲、访友、继承财产和进行其他非公务活动，提供信息介绍、法律咨询、沟通联系、境外安排、签证申办及相关服务的机构.[2]根据该定义可知，本文所指移民中介机构，系因私出入境中介机构的一种，旨在为有意移居海外的公民，提供相关政策和法律咨询，代办移民申请、签证及其他必要手续，帮助安排联络等服务.

在1995年“移民潮”的带动下，移民中介作为一种新鲜的经营实体，开始发挥作用.[3]2006年，全国通过公安部出入境管理局年度审核的因私出入境中介机构有485家，而到2012年，通过年审的中介机构增至789家.[4]虽然，并非所有因私出入境机构均开展海外移民业务，但从上述数据可推知，移民中介作为因私出入境中介一重要分支力量，在数量上呈总体增长态势.同时，客户需求的不断推进和行业的逐步发展使之在服务内容上不断完善.最初，移民中介多以简单的信息咨询和手续办理为业务范围，而今，为在激烈的市场竞争中获得长期发展，不少中介机构纷纷延长服务链，提供一系列诸如项目评估、签证辅导、海外生活服务等售前、售后服务，但是，作为一年轻行业，其在飞跃发展的同时也是乱象丛生.经观察和归纳，我国的移民中介主要存在以下三大问题.

1.1中介资质不合法

为加强对因私出入境中介的管理，2001年公安部和国家工商行政管理总局颁布了《因私出入境中介活动管理办法》.该办法对我国中介机构的资质取得和维持做了明确规定.然而，社会上不少移民中介机构的资质存在着问题.一些所谓的中介，实则是境外的移民中介公司设在中国的办事处，其注册登记的经营范围虽是商务考察及投资咨询的联络工作，但却在暗中染指移民中介业务；部分中介，为了吸引广泛的客源，鼓吹自己能包办所有国家的移民业务，事实上，公安部门对批准的每家移民机构都有国别限制，没有一家中介的业务范围可以是任何国家[5]；一些个体私营的移民中介，未经工商登记，无固定办公地点，拉拢客源后就携款潜逃；此外，跨地区经营因私出入境业务不为《因私出入境中介活动管理办法》允许，但当前不少移民中介在明知违法的情况下，仍贸然行事，严重扰乱了市场秩序.

自《因私出入境中介活动管理办法》出台已有10余年，尽管如此，无合法资质的中介机构依然难以完全取缔，究其原因，是相关市场主体的逐利心理远胜于对承担法律责任的风险预期，违法成本较于该行业惊人的暴利显得过于低廉.

1.2业务收费不合理

移民中介行业巨大的利润空间，多是源自五花八门的业务费用.一方面，移民申请的周期往往较长，这其中必然牵涉到一系列繁复的国内外手续，从而产生一笔相当可观的手续费；另一方面，广大客户由于信息不对称、申请经验匮乏等原因，往往依赖中介操办一切，这为中介机构从中收取高额佣金提供了机会.不少中介还在申请过程中巧立名目，索要所谓的文书翻译费、境外服务费等等，而客户往往迫于申请失败的风险，无奈委曲求全.除此之外，部分不诚信的中介公司还在合同上大做手脚，故意模糊关键条款，令退费难成为广大申请者们的心头病.

遗憾的是，针对移民中介机构的业务收费，我国的《因私出入境中介活动管理办法》未作规定，有关部门至今也未出台任何标准予以统一.目前中介的收费价格主要交由市场调节.不同的中介机构，依据各自的发展定位和市场需求，实行不同的收费标准.只要移民中介在不违反法律法规、服务规范到位，而客户又予以接受的前提下，其在收费标准上是具备自主权的，故而给有关部门进行价格监管带来一定难度.

1.3申请材料作假

不同的移民种类，如技术移民、投资移民、留学移民，对相应的学历、语言、资产、技能等有不同的要求.绝大多数申请者或多或少在某些方面有所欠缺，希望通过中介的帮助提升背景，达到申请分数线.然市场上一些不法中介，为了短期内迅速见利而走“捷径”，暗中帮助申请人置办假学历等各类资质证明、寻找枪手代考、雇人假结婚等等，以加快申请进度，趁机收取高昂的服务费.

随着各主要移民目的国对造假行为逐步加强打击力度，妄图通过作假取得新身份的申请者将面临巨大的风险，如加拿大联邦移民部正在实施一个为期三年的打击移民作假欺诈计划，在移民申请的任何环节被发现甚至是成功移民后被发现有欺诈行为，均会被取消其永久居住资格和相关户籍.我国《因私出入境中介活动管理办法》对中介机构在中介活动中为他人编造情况、提供假证明，骗取出境入境证件的行为规定最高可处以30 000元的罚款，若性质严重构成犯罪的，苛以刑事责任.尽管如此，我国一些法规意识淡薄的无良中介仍铤而走险，暗中从事不法勾当，严重误导了广大出国心切的申请者.

2 移民纠纷原因分析与移民服务合同的适用

2.1移民纠纷的缘起

在海外移民热升温的同时，法院受理的有关移民纠纷的案件日渐增多.上海市第一中级人民法院在总结近年来审理的有关移民纠纷的案件时，分析纠纷的产生主要有以下四个原因：一为代理人缺乏资质能力，二为双方未签订书面合同，三为委托人自身不符合要求，四为移民政策具有不确定性.[6]

一个真实的案例：怀揣多年“美国梦”的黎某因偶然的机会结识一名回上海小住的美籍华人麦某.麦某向黎某保证，她能帮助黎某成功移民美国，缺乏警惕心的黎某相信了麦某，并分三次将四处拼借来的近百万元人民币存入对方账户.之后，黎某多次向麦某打探消息，对方均含糊地回复“还在办理中”，又过了一段时间，黎某已联系不上携款潜逃的麦某.由于双方并未签订书面合同，只是口头约定相关的移民手续，而除了银行的转账证明没有任何可以证明双方合同关系的书证，黎某后只能诉至法院要求麦某返还“不当得利”，但因为证据不足，法院驳回了黎某的诉请.[7]

在本案中，麦某实则并无办理移民申请的资质，但移民心切的黎某轻易相信了麦某的承诺，在前期没有进行必要的调查核实就支付了巨额费用，为日后纠纷的发生埋下隐患；并且，黎某也未与麦某订立书面合同，而只是以口头方式粗略地约定了相关移民手续，对于支付方式、支付数额、退费事由等关系到双方权利义务的重要事项未予明文约定，导致黎某在争议发生时无法凭借书面合同维护自身权益.当然，引起海外移民纠纷的原因不仅限于上述四项，即使双方订立了书面合同，若合同中的条文规定模糊或有失公允，同样容易引发争议.

2.2移民委托合同条款的审查

签订移民服务合同是移民中介和移民申请者为明确相互间法律关系的一道必经程序.从民法层面分析，移民服务合同属委托合同范畴，系移民中介(受托人)为移民申请客户(委托人)办理移民申请事务(委托事务)，移民中介支付约定报酬的合同.因服务内容的重复性以及追求交易的省时简便，移民中介往往预先拟定好移民服务合同的绝大多数甚至全部条款.然而一些不良中介，滥用业务优势，在拟定服务合同时制造种种陷阱和霸王条款，如，规定移民不成功不退担保费，在涉及自身义务的规定时，则有意含糊其辞.受客观上的专业弱势和主观上的疏忽大意等因素影响，受托人往往较难发现合同中显失公平之处，极易成为上述格式化委托合同的受害者.

毋庸置疑，中介服务行为是私法行为，是建基在平等主体之间就特定事项一方委托、另一方接受委托的合意之上.它主要仰赖合同法的任意性规范并辅以必要的强行性规范进行调整.多数情况下，在任意性规范可调整范围内，强行性规范不必早早介入，比如，当事人可通过自主协商，约定移民服务的内容、服务费用的数额、支付方式等等；而当上述约定违反了强行性规范，比如民法中的诚实信用原则、公平公正原则，则需通过强行性规范进行二次调整，修复双方权利的失衡，而这难免需要付出额外的成本.为了不必要的权利受损和资源浪费，委托人有必要在移民委托合同订立之前，对合同条款特别是格式化条款进行审查，如移民项目、办理周期、费用支付、退款等等，在遇到英文合同时应尤其审慎，必要时求助中立的专业人士，以便及时地发现强盗条款；如遇合同事项或客观情况发生变化，应签订补充协议或重新签订合同，以便尽早铲除纠纷滋生的土壤.

3 依法规范我国移民中介机构的举措

3.1完善移民中介的相关立法

健全、完善移民中介的法规、规章是规范我国移民中介行业的必要前提，亦是保护广大消费者合法权益的重要途径.我国已陆续出台一些规范性文件，引导移民中介开展有序经营.2001年，公安部、国家工商行政管理局联合颁发了《因私出入境中介机构管理办法》；该办法首次对“因私出入境中介活动”进行了定义，并对中介机构的设立、经营以及备用金的管理和使用进行了规定，同时，就中介机构的非法设立、跨地区经营、承转包、非法委托等行为分别规定了行政处罚和刑事处罚措施，另外，该办法赋予了各省、自治区、直辖市公安、工商行政管理机关制定具体实施办法的权能，各地随之相继出台实施细则，如北京市出台了《因私出入境中介机构管理办法实施细则(试行)》，广东省出台了《广东省因私出入境中介活动管理工作实施细则(试行)》.同年，国家工商行政管理局颁布了《国家工商行政管理总局关于中国公民因私出入境中介活动广告管理的通知》，并废止了1995年颁布的《关于严禁发布有关移民广告的通知》，新通知规定因私出入境中介活动广告在发布前，必须经中介机构所在地省、自治区、直辖市工商行政管理局或者其授权的地级以上工商行政管理局批准，未经批准不得发布.

无疑，上述文件的颁布对于打击中介违法行为、规范中介经营活动具有重要意义.然而自我国颁布《因私出入境中介机构管理办法》已有十余年，其中部分规定已不适应社会实际.如办法中规定中介机构应当具有不低于50万元人民币的备用金，以用于其服务对象合法权益受到损害时的赔偿及罚款、罚金的支付.笔者认为其最低额度有待提高，一方面，是为适应国内不断提高的经济发展水平的需要，另一方面，是为应对海外移民项目风险的挑战.以近几年国内炒得火热的美国EB-5区域中心建设项目为例，申请人只要投资至少不低于50万美元的金额并创造10个就业机会，即可获得为期两年的有条件的移民签证，虽然该项目门槛较低，但由于监管宽松再加之投资前景难测，潜在的风险其实不容小视(被国内多家移民中介大肆推广的EB-5区域中心建设项目之一，“芝加哥会议中心”项目，骗取了250名中国投资者1.45亿美元的投资费用和1100万美元的管理费用，今年年初，美国证监会向北伊利诺伊州地区法院提交诉状.6月，法院同意了证监会提交的退款提案，项目监管银行开始进入退款执行程序，目前90%以上的投资款已追回).一旦出现问题，尤其在投资款项难以追回的情况下，国内中介机构的50万元人民币备用金根本无法赔偿所有申请者的损失.事实上，北京、广东等地均在各自的实施细则中上调了备用金，北京的最低额度为200万，广东100万.为适应新形势，本文建议有关部门择机对管理办法予以修改，通过科学论证，适当提高备用金的最低额度.在考虑到中介的经营压力的同时，防止皮包中介乘虚而入，从而激励中介机构提高经营水平，切实维护广大申请者的权益.

另外，针对当前我国部分中介存在非法设立、捏造材料等问题，《因私出入境中介机构管理办法》已规定相应的处罚措施，建议可适当加大惩处力度，提高违法成本与法律震慑力；就收费过高问题，因其单由市场调节无法解决，建议有关物价部门加以研究，制定出一套科学的收费标准，界定出合理的物价浮动范围，定期向社会公布，并对乱收费行为规定相应的惩治办法.

3.2实行统一的从业人员资格认证

依法规范我国的移民中介，不仅要重视对中介机构的管理，亦应加强对从业人员的规范.中介从业人员的业务水准、服务质量，很大程度上决定了中介机构的高低优劣.当前我国移民行业存在的问题，与部分从业人员专业水平低下、法律意识淡漠不无关联.尽管《因私出入境中介活动管理办法》对移民中介工作人员的学历做了大学专科以上的限制，要求无相关犯罪记录，并规定外语、法律、财会人员需具备相应的专业资格，但是，移民中介的从业人员，尤其是专门的咨询人员要胜任移民业务，不仅需对相关国家的移民法律、政策熟悉，还需兼具一定的商业、外语、管理等方面的专业知识，现行管理办法中的要求显然过低.

在移民服务行业发展程度相对成熟的国家，如美国、加拿大、澳大利亚，实行移民律师制度，对从事移民服务尤其是移民法律服务人员的资格进行限制.移民律师只有通过国家移民法律执业资质考试并在移民局注册才有资格提供相应的移民法律服务.虽然不同国家的移民服务行业和管理制度各有不同，我国也未有必要完全照搬上述国家的做法，但对照自身不难发现，我国至今尚无针对移民中介从业人员的统一资格认证制度，这一制度空缺为一些根本不具备从业条件的人员混入中介行业大开方便门；此外，目前我国相关规范性文件的规制对象主要是移民中介机构，缺乏对相关从业人员的法律责任的规定.

为此，有必要把加快构建移民中介从业人员的资格认证制度作为加强监管的第一步，首先严格把关从业人员的资格.就从业资格的取得而言，通过定期举办资格认证考试，授予合格者执业证书.北京市、广东省已相继于2007年和2012年举办从业人员执业资格考试，随着时机不断成熟，可在全国范围内予以推广，由相关部门牵头，每年举办全国统一资格认证考试.就从业资格的维持而言，可要求持有者定期参加继续教育，如以三年为一个周期，接受最新的移民法规和政策培训并通过考试，以之作为执业证书的更新条件；同时，由监管部门、行业协会进行定期或不定期检查，若在一定年限内持证者未更新执业证书或未就职于移民中介行业，暂停其从业资格，待重新符合执证条件时再予恢复；对于持证者从事违反相关法律法规、行业规范的活动，吊销其执业证书.另外，为使得统一执业资格认证制度有据可依，有必要在立法、政策层面上予以支持和跟进.

3.3由中介主管部门设计移民服务合同范本

近年来，与海外移民关系紧密的海外留学在我国发展迅速，一部分有移民意向的人员，通过先行在海外接受教育，为日后的海外定居、入籍投石问路.与移民中介的情况相似，留学中介在发展的过程中也面临着问题，一些不良中介存在欺骗、诈骗的行为，其中包括使用不规范的合同，损害留学当事人的权益.为规范留学中介的经营行为，国家陆续出台了相关文件.2004年，教育部和国家工商总局联合推出《自费出国留学中介服务委托合同(示范文本)》.留学当事人和中介机构既可以将该示范文本作为正式签约的使用文本，也可以仅将之作为参考文本，虽然文本本身不具有法律强制性，但是该文本的出台对于规范业内五花八门的中介服务合同无疑起到了良好的示范效用，对于留学当事人，也有提醒、参照的意义.事实上，随着留学中介行业的日益成熟，该示范文本已为不少中介机构采纳，这不仅反映了留学中介规范自身经营行为、提高服务品质的决心，也体现了维护留学当事人合法权益的自觉.

解决移民服务合同不规范的问题，依仗市场调节和行业自律之力仍有不足，笔者建议，我国移民中介的主管机关可借鉴上述部门引导留学中介的做法，依据《中华人民共和国合同法》等法律法规，结合当前因不规范的移民服务合同引发的种种矛盾和问题，制成并推广《移民中介服务委托合同(示范文本)》.可分别从服务项目、受托人义务和委托人义务、违约责任等方面进行规定，如规定“受托人承诺向委托人提供的有关移民政策、项目信息、宣传材料等内容真实”、“由于委托人的违法行为，导致本合同无法履行，受托人不退还委托人缴付的中介服务费”.特别是针对当事人容易忽视、上当之处，应在相关条款里予以明示和提醒，如，对于支付款项的用途应作明确划分，中介服务费、政府规费、担保费等等，避免在发生纠纷时双方各执一词.当然，由于不同移民申请人员的情况和要求不同，涉及移民服务的具体时间、办理费用等问题，应留待双方根据具体情况自主协商决定.

3.4外部监管与行业自律并行

加强对移民中介的外部监管，不仅是落实相关法制的重要一环，亦是促进行业有序运作的保证.《因私出入境中介活动管理办法》就我国移民中介的监管部门进行了职权划分.从横向看，公安部门归口管理全国的中介活动，工商行政管理机关负责管理中介活动的市场；从纵向看，在公安部领导下，各地方公安机关负责对中介机构的资格认定和中介活动的业务进行管理、监督和检查.管理办法较为合理地划分了公安部门和工商部门的监管任务，二者应各司其职，完善队伍建设，创新监管模式，加强执法能力，提高监管水平；在此基础之上，建立沟通协调机制，疏通信息交换渠道.因监管权属的不统一，当公民发现移民中介存在违法经营、侵犯消费者合法权益的行为，欲诉诸监管单位时，有可能向公安部门举报，或向工商部门检举，亦有可能寻求移民中介行业协会或消费者保护协会的帮助.唯有在监管主体之间形成信息交流的无障碍通道，公民的相关诉求才能得到及时回应.对于不属于本单位职权范围内的事宜，接到举报的单位不可推诿，应予以受理，并尽快移送有关职能单位处理，做到“件件有着落、事事有交代”.

行业的良性发展同样离不开内部自律.行业协会的成立和壮大是行业逐步走向成熟的标志之一，也是行业内部自律的集中体现和组织保证.目前北京市、上海市、福建省、广东省、黑龙江省等地已在各自地区范围内陆续建立因私出入境中介或服务行业协会，浙江省、四川省等虽无专门的因私出入境中介行业协会，但也成立了各自地区范围内的出入境中介行业协会.然受到发展程度、地域差异等各方面因素限制，目前全国性的因私出入境中介行业协会尚未形成，作为一个已然走过十余年发展历程的行业，整合地域力量、发出统一声音之诉求尤为迫切.2009年，由北京、武汉、辽宁、四川等八地的出入境行业协会共同发起成立了全国出入境中介行业协会联盟，尽管该联盟未囊括所有地方性的出入境行业协会，但可作为筹建全国因私出入境中介行业协会的先行尝试，在组织结构、运作模式、自律机制方面为后者积累经验，本文呼吁尽快建立全国因私出入境中介行业协会.在积极宣传我国现行有关移民中介的政策、法规，协助主管机关打击非法中介，建立行业规范，推行从业人员资格认证制度，促进行政部门、各中介机构和其他行业协会之间的交流，维护消费者的合法权益，开展与境外相关机构和组织的联系等方面发挥作用.作为政府主管机关，应对行业协会的发展予以大力支持，并依法加强监管和指导.

4 结语

综上所述，笔者认为作为沟通我国移民申请者和海外移民局的重要桥梁，移民中介在我国海外移民浪潮的推动下得到了迅速发展.然而，在逐渐壮大成为一个新兴服务行业的同时，移民中介机构在主体资格、服务质量和经营水准方面鱼龙混杂、参差不齐，令人喜忧参半.为规范我国的移民中介，促使其稳步健康地发展，首先需尽快完善移民中介相关立法，为管理、引导、监督移民中介市场提供法律支持；其次，由中介主管机关设计移民委托服务合同范本，解决格式化合同的弊病，平衡移民申请者和中介机构之间的权利义务；再次，大力推行全国统一的从业人员资质认证制度，对从业人员的业务水平、服务质量进行严格把关，提升专业程度，重塑行业形象，增进公众信任；最后，疏通各监管部门信息交换的渠道，建立全国性的行业协会，联合外部监管和内部自律机制，充分发挥里外优势，合力共同依法规范我国的移民中介机构.

[1]王辉耀,刘国福.国际人才蓝皮书：中国国际移民报告(2012)[M].北京:社会科学文献出版社,2012.

[2]刘国福.从国际移民法视角看中国出入境中介机构法[J].太平洋学报,2007(03):1-4.

[3]李丽.深圳移民中介行业走向全国前列[N/OL].[2013-12-5].http://sztqb.sznews.com/html/2008-10/22/content_381683.htm.

[4]公安部.通过年度审核的因私出入境中介机构名单[R/OL].[2013-12-5].http://www.mps.gov.cn/n16/n84147/n84211/n84409/index.html.

[5]李惠男.移民中介市场：让诚信不再稀缺[J].经济,2010(8):75-77.

[6]敖颖婕.移民海外中介：个中风险知多少[N/OL].[2014-5-22].ht tp://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2013-10/20/content_71790.htm?div=-1.

[7]新闻晚报.移民美国白花百万冤枉钱提醒:谨慎面对移民热[N/OL].[2014-5-22].http://edu.163.com/13/0722/09/94CLITTL00294III.html.

On Legal Regulation of Migration Agents in China

Zhang Xinyi

(Guanghua Law School,Zhejiang University,Hangzhou,Zhejiang 310008)

With the development of globalization and national power,China has become a big migration country.The increasing number of overseas immigrants greatly promotes the prosperity of migration agents in China.However,a series of problems exist,such as questionable qualification,unreasonable charge and material fraud due to the lack of proper regulations.This paper suggests perfecting relevant rules,establishing certification on qualification of employees,and enhancing external supervision and self-discipline to tackle the problems stated above.

migration agent;legal norm;commission contract

2014-03-22

章歆翊(1991-)，女，浙江绍兴人，硕士研究生，主要研究方向为国际法学等.

D631

A

1008-293X(2014)08-0112-06

(责任编辑王海雷)