我国内地和香港环境犯罪的立法比较

李红震

(天津市南开区人民检察院，天津300100)

一、环境犯罪的刑事立法理念、目的及趋向

(一)立法理念

我国内地和香港地区均建立起了比较完整的环境污染刑事立法调控制度。我国内地经济社会发展的一个重要指导方针和重大战略思想就是科学发展观，即以人为本，全面协调可持续发展。因此，科学发展观的重要内涵之一就是可持续发展观。我国《环境保护法》第一条规定:为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。这表明我国环境立法实行二元保护主义，即一方面保护生态环境，保障人体健康;另一方面要促进经济的发展。然而，当经济发展到一定程度时，理应更加侧重环境保护，突出环境优先的理念。具体到刑法来说，应当通过罪名设置、责任形式等加大对破坏环境行为的追究力度。另外，我国内地的环境刑事立法还体现了行政依附性的理念。我国刑法典对环境犯罪的规定大多包含了“违反国家规定”、“违反土地管理法规”、“违反水资源法规”等字眼，这就意味着行为人构成犯罪的前提是其行为违反了相关行政法规的规定，体现了我国环境刑事立法的行政依附性。比如，我国《刑法》第三百四十二条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

香港的环境政策经历了一个由“消极治理”到“积极治理”的演变过程，环境刑事立法也在这个过程中日渐成熟与完善。上世纪七十年代，香港的环境观深受物欲主义的影响，加上受制于客观条件，特别是香港地少人多，天然资源不足，在经济起飞时期，对环境保护的信念相当薄弱，其早期的发展战略以“先污染，后治理”为主。到了20世纪80年代，香港政府发表了关于香港环境污染状况的白皮书，明确规定了环境保护的政策路线，有关环境保护的立法步伐也进一步加快，但是总体来说，在环境保护的初期，香港政府欠缺一个整体的环境保护政策，宏观政策上的取向是在对持续经济繁荣影响最少的情况下进行环境保护。此后，各种环保非政府组织的兴起，在一定程度上促进了政府的环保政策由消极向积极转变。另外，香港的环境刑事立法还体现了保护环境法益的理念。由于香港地区的环境刑法从属于行政法规，轻微的危害环境的行为也是犯罪，因此，整体上来说体现了保护环境法益的理念。

(二)立法目的及趋向

我国内地和香港进行环境刑事立法的目的和趋向各有不同，前者以惩处和重罚为重点，后者则以管制为主题。我国内地之所以将环境违法行为通过立法而刑事化，是因为运用行政法规管治环境污染所得到的成效有限，不但没有将国内的环境污染局势控制下来，反而导致环境质量进一步下降，生态环境日益恶化。究其原因，主要是以罚款为主的环境行政法规对污染者的处罚力度过轻，威慑力不大，而环境违法者通过违法所获得利益远大于此，所以，环境违法行为愈演愈烈。因此，环境刑事立法的主要目的是通过刑法的强大威慑力，将政府严厉打击环境污染者的决心表达出来，以达到更佳的阻吓和惩处污染者的刑事效果。我国内地立法的趋向是为利用刑事手段严厉惩处严重环境污染的罪行提供足够的刑事实体法作为环境执法和司法的法律依据。因此，对环境犯罪的处罚是比较重的:重大环境污染事故罪的法定最高刑为有期徒刑七年，并处罚金;非法处置进口的固体废物罪的法定最高刑为十五年有期徒刑，并处罚金;擅自进口固体废物罪的法定最高刑为十年有期徒刑，并处罚金;盗伐林木罪的法定最高刑为十五年有期徒刑，并处罚金。

香港的环境刑事立法的主要出发点是，随着本地区的环境污染威胁日益严重，政府认为有必要对环境污染行为以法律的强制力进行管制，从而确保环境质量不致下降。由于采用英国的环境立法模式，因此，香港的环境立法都是刑事立法，并不是因为行政法规对污染控制的成效有限而将环境违法行为刑事化。由于缺乏环境行政法的传统，运用刑事惩罚污染行为被认为是管制环境污染的唯一法律手段。所以，香港环境立法的目的是全面地以刑事法律管制污染。同时，通过环境刑事立法，也将政府管制环境污染的政策方向和污染者要负刑事责任的信息传达出来，从而提高污染者的警觉性。所以，立法的趋向是通过一套完整的污染控制的刑事实体法，并在其中明确地规定受管制的环境污染行为及其惩处标准，为公民个人及公司法人设置守法的准则，为环境刑事执法和司法提供法律依据。

二、环境刑事立法的形式

我国内地环境刑事立法的表述方式以刑法典为主，环境法为辅。这一点在1997年刑法设专章规定破坏环境资源保护罪后更为显著。表现在立法实践上，就是在制定单行防治污染的环境法时，都设有刑事惩处造成严重破坏的污染者的条款。其主要的范式是在每个防治污染的环境法和条例的“法律责任”一章中，订立对“导致公司财产重大损失或者人身伤亡的严重后果”的污染行为，依刑法的有关条文，追究刑事责任。中国6个主要管制污染的环境法规，即《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《海洋倾废管理条例》、《环境噪声污染防治法》，都有此处环境犯罪的刑事条款。然而，这些条款只是原则性的，单独是不足以作为环境刑事司法的法律依据的。因为，对环境犯罪定罪量刑的刑事条款是规定在刑法典里的，我国刑法典基本上涵盖所有刑事罪行及其惩处的刑事实体法典。1997年《刑法》第六章“妨害社会管理秩序罪”的第六节即为“破坏环境资源保护罪”，其中第三百三十八条和第三百三十九条是用以惩处环境污染犯罪行为的。总体来说，虽然环境刑事条款同时在刑法及管制污染的环境法规中规定，但是刑法中的环境刑事条款是环境刑法司法实践的主要依据，环境法规中的刑事条款则是对环境犯罪作出原则性的定义，以作为环境执法机关对环境污染案件定性为行政违法行为或是刑事罪行的准则。

香港环境刑事立法的表述方式是个别污染管制范畴立法，并独立于一般的刑事立法。香港将违法的环境污染行为全面刑事化，表现在立法实践上，就是每次对环境污染进行立法管制时，即是进行环境刑事立法。所以，香港的污染管制条例包括《水污染管制条例》、《废物处置条例》、《空气污染管制条例》、《噪音管制条例》、《保护臭氧层条例》以及《环境影响评估条例》，这些都是环境刑事法律，是环境刑事执法和司法的依据。虽然香港的污染管制条例本质上是刑法，但却不是香港刑法的组成部分。环境刑事司法实践中，在惩处环境犯罪时，并不需要参照香港刑法。这种形式的立法特点是，每一个污染类型的污染管制条例都各自成为一个独立的环境刑事实体法律，并足以作为法庭定罪量刑的刑事法律依据。此外，由于环境刑事条例与香港刑法不存在从属关系或者参照作用，因此，环境刑事立法的进行，对后者的内容、组织和结构式没有影响的。总之，香港的环境刑事立法体系是自成一个体系的，而环境刑法则由众多的污染管制条例所组成。

三、环境违法刑事化的程度

我国内地将环境污染的违法行为分为行政违法行为和环境犯罪行为，前者是较轻微的违法行为，属于环境法的管制范畴;而后者则是具有严重社会危害性的犯罪行为，属于刑事法律及刑事司法的管辖范畴。据此我们可以看出，我国内地只是将严重的环境污染违法行为刑事化，而刑事化的依据是污染事故是否造成了严重的经济损失或人身伤亡。就刑事化的覆盖面来看，虽然1997年《刑法》仅仅规定了两个条款即第三百三十八条和第三百三十九条，但是这两条的规定覆盖面广阔，实际上已经将所有与环境污染有关的环境犯罪置于其管辖之下。整体而言，我国内地对环境违法行为的刑事化是选择性的，只将严重的污染行为刑事化，而其覆盖的层面主要集中在管制污染的范围内，外延至预防污染的范围仍然非常狭窄，只限于非法进口固体废物方面。

香港则将环境污染违法行为全面刑事化。凡列入法律管制的污染行为，不管违法行为的程度如何，一律刑事化。选择性只出现在决定是否将某类型的污染纳入法律管制范围之内。在这方面，香港首先选择管制水污染及有关固体废物的污染(1980年)，跟着是空气污染(1983年)，噪音污染(1988年)，臭氧层污染(1989年)，以及建设项目的污染(1997年)。由于1997年制定了《环境影响评估条例》，用以管制建设项目可能出现的污染，于是刑事化的覆盖面已经由管制污染的范畴扩大至预防污染的范围。整体而言，香港对环境污染行为刑事化是全面性的，而其覆盖层面现已包括管制污染及预防污染两个范畴。

四、环境刑事立法的过程

我国内地与香港的环境刑事立法过程存在着重大的区别。内地的环境刑事立法是政府主导的，而香港则是协商主导的。我国内地的环境保护在中央集权的管制模式下，环境刑事立法是政府主导的。在这种环境管治的制度下，环保机关是环境刑事立法的主要倡议者，其支持者主要是人大代表和学者。由于严格的环境刑事法会影响经济增长，其他主管经济发展的政府部门对那些污染工业或拥有污染的企业持保留态度。虽然政府会邀请法律及环保专家参与环境立法和提供意见，但是，制度上给予公众及非国有商业参与环境立法的途径不多并且影响力有限。在面对环保及经济发展的两股政府势力下，中央领导人的环境意识及其对环境保护的趋向在环境刑事立法上是决定性的。20世纪90时代以来，在“先发展，后治理”的发展策略上，由于污染问题对国家的压力大增，中央领导层意识到污染问题对国家长远发展的破坏性影响，渐次从过去一面倒惟经济发展的立场逐渐转向较平衡发展的立场。同时，由于意识到了以行政手段控制污染成效不显著，中央政府转而开始认同有必要加大打击及阻吓污染罪行的力度。在此情况下，由于国家领导层认识到了刑事法律对污染控制的重要性，因此，开展了系统性的环境刑事立法，并最终确立了环境刑事立法和司法的制度。

香港的环境保护是在协作的管治模式下进行的，因此，环境立法是协商主导的。特别是特区政府强调积极不干预的政策，使得政府在环境立法方面显得相当被动。在大多数的情况下，除非政府发现有强大的社会诉求及取得主要政治势力的共识，否则是不愿意进行环境立法、管制某类型的污染的。由于环境立法制度较我国内地开放，容许较大程度的公众参与，政府需要协商的层面也在扩大。积极支持制定严格的环境条例的，主要包括环境保护署及环保团体，而主要的反对势力则是传统主管经济发展的部门及工商界。近年来，由于立法局的绿色力量抬头，市民的环保意识提升，环保势力在整个环境立法中占据优势。过去多年来，经过环保和经济发展两大势力的商讨、角力和妥协，《环境影响评估条例》终于在1997年通过，正好体现了香港环境立法的协商政治的主导和环境保护利益的优势。

五、环境刑事法律的构建

我国内地和香港环境刑事法律的构建截然不同。我国内地环境刑事法律的构建是规则、划一和简单的，而香港是以污染类型为中心、不规则和繁复的。我国内地环境刑法的大原则在《中华人民共和国环境保护法》这一综合环境法中订立下来，并在各个管制污染的单项环境法律、法规及条例中，在“法律责任”一章以划一的形式重申了此原则，作为环境犯罪的构成和刑事惩处的法律依据。《刑法》中第三百三十八条为各环境媒体的环境犯罪提供了划一的定罪量刑的准则，即以重大环境污染事故罪惩处。而《刑法》中第三百三十九条虽然是惩处与固体废物有关的环境犯罪的专门条款，其实中心仍是重大环境污染事故罪。事实上，1997年《刑法》制定后，第三百三十八条及第三百三十九条已经成为环境刑事司法的依据，定罪量刑无须参考有关的环境污染管制法或条例。

香港环境刑事法律是平衡构建的，由单行的污染管制条例组成环境刑事法律体系，并没有综合环境法做统一的规范。个别的污染管制条例是根据所要管制的污染类型而特别订立的，并以独立的形式出现，强调不同类型的污染需要不同的刑事条例去进行管制。因此，各污染管制条例均有各自的结构和特色。例如，《空气污染管制条例》、《水污染管制条例》及《废物处置条例》等，规定公司法人违反上述的污染管制条例，其管理层亦要负刑事责任。然而，《噪音管制条例》都有向污染者发出消减污染通知的规定，但在《水污染管制条例》却没有此规定。香港污染管制条例最大的特色，就是每个条例体裁丰富而详尽，包括董事等人的法律责任、罚则、免责辩护、被定罪人对环境的补偿责任、许可证的发放及其上诉的机制等都有专门的条款规定，于是自成体系并对其管辖污染范畴的环境犯罪，在执法和司法方面都能提供足够的定罪量刑的法律依据。其实，香港的污染管制条例有着强烈的环境行政法色彩，只不过是刑事执行而已。