警务变革的理念转变与取向抉择

汤 强

（上海市公安局虹口分局，上海200080）

随着世界经济、政治、文化与社会的发展进步，市场经济由“自由”形态向“现代”形态转型，警务活动也在不断地发展变化。近二百年的世界警务经历了三四次大变革，其中包括美国的“警察专业化运动”、欧美各国的“警察现代化运动”和“新警察模式改革（社区警务运动）”。从上世纪七十年代末以来，现代警务又面临着政府管理新变革的挑战与发展，特别是中国改革开放以来，伴随着经济、科技发展带来的深刻社会结构变化，“社会人”“虚拟人”的出现呼唤中国警务改革。回顾我国警务改革的历程，警务法治化、现代化、专业化雏形已然建立，但仍有较大的提升空间，而从世界各国警务变革的历程和反思中，不难看出警务工作由传统的“机械战士”向惠民的“人们警察”的回归，安全和秩序是警务变革的价值取向，科技和专业是警务变革的本质方向，而为民和惠民则是警务变革的根本出发点。

当前，我国公安工作和队伍建设进入了一个新的历史时期，各级公安机关都在不断地探索实践新的警务变革模式，经历了从预防为主到打击犯罪、再到回归社区民众的过程，探索更好服务、更具回应性和更具效率的警务之路，加快我国警务现代化建设的进程。本文拟对警务变革理念及取向作一探讨，以冀促进公安警务理论创新，积极适应不断变化发展的国际、国内环境，有效满足维护国家安全和民众安全需要，走出一条具有中国特色的警务工作发展之路。

一、经济社会快速发展中的警务问题

随着我国改革开放不断深入，在经济实现高速发展和不断增长的同时，社会转型时期的复杂性和不确定性加剧了矛盾的激化。阶层分化、利益分化，以及长期以来改革中重效率、轻公平的发展模式，导致贫富差距不断拉大，人们的价值观、世界观也出现了一定程度的偏移与偏差。面对不断激化的社会矛盾，政府往往采取“重控制、轻疏导”，“一味求维稳，轻研究分析问题本质”的做法，一定程度上加剧了社会问题的严重性。在这种矛盾激化和冲突不断的时期，警察似乎成为政府的维稳工具，不仅承担着原有社会治安的管理职能，而且承担了新时期社会管控的新任务。人员数量欠缺、素质有待提高、职能错位等问题，加剧了警察工作的负担，也不利于与民众的关系。目前我国警务具体存在以下几个方面的问题：

1.推行被动警务，服务意识不够强。警察职业的主要目的和任务就是执法和服务。警察的服务态度、服务形象直接影响着警察与公众的关系。现阶段我国警察存在着服务意识有待强化等问题，有些时候不是主动服务，而是被动地、维稳强制性执法。从实际情况来看，一些公安机关警力配置不够合理，内部管理岗位工作的警察很多，从事具体执法服务的警察数量有限。警察在办公桌前工作，脱离实战和群众，一线警力相对较少。

2.警务创新不够，队伍缺乏活力。近年来我国公安机关在致力于优化警务机制和提升警务效益等很多方面作了探索，比如对传统警务模式进行了大胆的创新和改革，努力建立起具有中国特色的中国现代警务。但必须承认的是，警务创新还不够，警察队伍缺乏活力的问题依然存在，特别是对警务管理体制还未进行根本性变革，无法满足动态社会发展的需要。

3.警务职能存在错位，角色冲突较明显。很多时候我国公安机关承担了房屋拆迁、计划生育等与本身职责不太相关的任务，被要求参与一切社会稳定的维护工作。至于社区警务，随着中国社会单位制的逐渐解体，社区化成为现代社会的一个明显标志，要求社区警察更多的是维护社区居民的生命财产安全，为社区提供更多的服务。因而，社区警务本身隐含着从过去控制性警务向协作和互动的现代警务发展的新要求。

4.职责分工不够明确，警力资源存在浪费。警力资源浪费有两个方面的表现：一是忙闲不均。在不同地区的公安机关，甚至即使在一个公安机关内，在共同上级的指挥协调之下，有人业务繁忙，有的人却是闲得无事。这种现象背后隐含的问题是我国各级、各地公安机关之间缺乏有效的警务合作，不能完全做到资源共享。二是职能相互交叉，存在内耗。各警种之间职责模糊、职能交叉，直接导致警务工作中相互推诿现象时有发生，而警力配置不甚合理，使警务运行的综合成本过于庞大，加剧了资源的浪费。

二、社会管理创新中警务变革的必要性

中国政府机构改革一直都遵照着一种在借鉴西方先进经验的情况下，结合中国具体实践的中国特色改革基本逻辑。从上世纪八十年代，中国把工作重点转移到经济建设上来之后，中国实行经济体制的市场化改革。中国政府机构和行政体制改革也在一定程度上从精简、高效原则出发，在转变政府职能，正确处理政府与市场、社会的关系方面做了许多努力，取得了明显的成效。在1992年，邓小平南巡把中国的改革开放推向了一个新的阶段。党中央明确指出，要将建立市场经济体制作为经济体制改革的目标。为了适应建立市场经济体制的要求，自1993年起，中国进行了改革开放以来第三次大的政府机构与行政体制改革，把适应社会主义市场经济发展的要求，作为中国政府机构改革的目标。与之密切相关的改革重点，就是转变政府职能，从而开启了中国行政机构改革历史性突破。特别是在世纪之交，中国进行了一次改革开放以来规模最大的政府机构与行政体制改革，其目的是为了建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。总之，改革开放以来的历次改革，充分借鉴了世界发达国家先进经验，也充分考虑了建立社会主义市场经济的要求，意在实现高效、服务和民众满意的中国行政和中国警务。

在我国，人们传统上关于警察职能和职责的理念认为警察是为实现社会控制而存在，将其看作全能专家或精英群体。我国警察自身也认为只有管理好所有社会事务，才算得上是一个负责任的组织，如此形成了将与社会治安有关的一切事务实行大包大揽的中国警务。在这种全能式警察观念以及包揽式警务理念的影响下，警察对所有治安事务实行全方位、高度集中管理，并疲于应付各种非警务工作，警察及其组织的工作任务逐渐偏离职业功能。警察对如何适当运用权力缺乏清醒的认识。权力滥用，助长了特权思想，必然使警察与群众之间产生对立。

2011年2月19日，胡锦涛同志在全国省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上明确指出，现阶段的主要任务之一是创新社会管理方式。当前中国既处于发展的重要战略机遇期，又处于各种社会矛盾激化凸显期，社会管理的内容相当丰富，包括社会稳定、社会保障、社会公正、社会治安、社会诚信、利益协调、社会服务等方方面面。加强和创新社会管理，必须完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。其中，“社会协同、公众参与”显得尤为重要，政府和民间需要融合协作。

真正实现社会管理创新，实现服务型政府和民众信任的政府，转变警务理念势在必行。警务工作是社会生活重要的组成部分之一。警察的职能除却管制这个传统职能外，还有服务和管理的职能。公安机关在推行警务创新方面，势必应当强化社会和民众的参与，以民意作为根本导向，并要与我国政府机构改革和行政体制改革相一致。

三、新形势下警务变革的理念创新及模式取向

警务改革源自公安机关社会管理属性，符合社会组织结构分化和职能专一化的发展规律。在警务改革中重点要把握好以下五个方面：一是明确改革的目标、范围及任务；二是公安信息化的推进，信息科技手段的应用与平台的搭建，以及微博等新媒体手段应用；三是专业化的公安队伍建设；四是公安民警对服务社会的观念调整及自觉性；五是现代管理理论的研究及应用。由此，实现由全职全能无限型向专职专业有限型的转化，进一步提升管理精细化及队伍规范化水平。我国要实现由静态警务向动态警务转变、由被动型警务模式向主动型警务模式转变，不仅需要技术的进步、方式的改变，更需要创新警务运行机制。借鉴英国情报信息主导警务战略，我国警务需要进一步加强信息化建设，有效整合信息资源，提升信息对警务的引导能力。

（一）以警务理念创新为先导，逐步推进警务现代化转型

理念转变是实践的先导。现阶段，国际国内形势正在发生新的变化，社会从改革开放前的静态封闭变为动态开放，管理客体由“单位人”向“社会人”转变，互联网普及带来网络社会管理需求，这些都需要公安机关以更加积极主动的姿态完善和调整社会管理具体措施。根据社会发展、社会需求维度变化，公安机关要树立“源头治理”的理念，转“重结果、轻过程”为“过程、结果”并重，多靠前、少断后，多牵头、少兜底，增强工作的主动性、前瞻性和有效性。尤其要克服“畏难”情绪和“鸵鸟心态”，处理好主动和被动的关系，稳中求进、稳中求变。必须整合现有警务资源，广泛建立“流动警务”“信息警务”“民生警务”等多元化的社会治理模式，形成“科技含量高、服务质量优、警民关系亲”的新型警务模式。

1.确立警力无增长改善的总体思路。英国警务改革中“无增长改善”理念，是指在尽量少增加警力或者警务开支的前提下，实现警务工作质量改善和民众满意度提高。这种理念对于面临资源有限、警力缺乏的现实，而亟需进行改革的中国警务而言，具有很强的借鉴意义。在现实状况下，必须调整现有的警察配置结构，精简机关，避免职责重叠，减少职能交叉，适当进行机构撤并，明确职责，减少内耗，提高警务效率和改善服务质量，不断提升民众满意度。

2.全面推行警务工作信息化。切实提升基层公安机关领导对信息化建设的认识水平，逐步消除认识误区，围绕当前国际国内环境新发展，积极探索有效的应对措施。大胆借鉴国内信息化警务中的好经验、好做法，做好信息技术的普及推广和应用，促使每个民警都能成为信息化警务的先驱者、维护者，不断创新公安工作的新方法、新模式。

3.逐步优化完善警务运行机制。公安机关必须加快推动工作转型升级，加快建立与当前治安形势、技术水平、队伍现状相适应的现代警务机制。一要积极探索主动警务模式，始终保持主动进攻强势，把工作的着力点、切入点前移到事件未发之时，坚持超前应对，主动化解，预防矛盾升级，由被动处置转向主动控制。二要完善便民利民措施，从方便群众、服务群众出发，创新群众工作方法，着力在“管用”上下工夫，有的放矢地开展群众工作，切实提高群众工作的科学化水平。

（二）以警民关系建设为重点，全力加强警察公共关系建设

1.树立以为社会公众提供优质服务为核心的警务理念。“安全和秩序”“高效和服务”始终是世界各国警务工作的基本价值取向。要将不断提高警察服务质量作为主要目标，把树立警察良好形象作为第一要务，把公众满意率作为主要标准，将充分提高社区和公众的安全感作为重点，不断改善警察与公众的关系，实现由“被动反应型”向“主动防御型”警务方式的转变。我国公安机关始终将群众路线作为总体指导方针之一，在和谐善治理念指导下，唯有将服务置于第一，探寻大服务背景下的管理创新和机制重构，才能使行政管理与社会服务的双重职能有机结合。必须将工作目标的设定权和业绩考评权交给社会，对群众提出的意见建议、提供的案件线索等及时作出反馈。倡导以群众安全感和满意度为警务活动的价值核心，培育形成“民意即是指令、呼声就是要求、满意才是成绩”的工作理念和范式。

2.大力推动公安机关公共关系建设。（1）强化全体民警的公共关系意识。警察公共关系是改变警务工作模式的着力点，是做好警务工作的重要保证。公共关系意识是公安民警从事执法与服务中应具备的基本素质，是组织认同感的内容之一。在日常的警务工作中，公安机关要不断加强警察核心价值观的培育，树立警察良好形象，全面提高自身素质，努力建设学习型、创新型、服务型公安机关。（2）设置专门的公共关系部门。公安机关是为社会公众提供公共服务的公共部门，必然需要投入大量的人力、物力资源来支持公共关系工作。我国香港特别行政区、台湾地区等都设立了专门的警察公共关系科，内地公安机关的公共关系建设相对滞后于发展需要，设立专门部门尤为重要。必须科学确定公共关系建设的目标，培训专职人员，创新工作形式和方法，对公共关系建设的效果进行反馈评估，提出改进意见。通过现代传媒，向公众宣扬公安工作的价值取向和目标追求，借以释放积极信号，宣传警务成绩、做法，树立典型。（3）与媒体建立共赢的关系。现代传媒的放大效应在网络时代被发挥得淋漓尽致，公安机关要时刻关注与媒体间和谐、互动沟通的信息生态环境，由外至内引发警务机制转型，将习惯于职责效能和行政强制的惯有逻辑，转化为形象塑造、关注民意的崭新理念。在把握舆论导向主动权上要创新工作方式，积极与媒体保持良好的关系，及时将信息传达给公众，以增进警民关系，强化警民沟通互动。（4）做好“网络公关”工作。当前，网上警务室等成为了公安机关网上提供服务的重要方式，公安机关在为群众提供便利沟通渠道的同时，逐步增强了警民互动的力度和频度，提升了网络空间的影响力，从而积极推进了现实社会中的警务活动。同时，面对网络、媒体等社会舆论监督的压力，公安机关必须提高执法规范和应急处置能力，秉持客观、冷静原则，以客观、公开、透明的姿态，主动与网民沟通，实时回应社会，以处变不惊、真诚友善的作风引导公众在法律框架下合情合理分析问题、解决问题。这需要在领导干部、外宣人员和普通民警中坚持常态长效化的教育培训，并辅以案例讲评、实况演练，提炼经验，不断提升网络公关能力。

（三）以社区警务建设为基点，全力改进警务工作模式

1.构建“身边警务室”。警察和社区公众之间的相互信任是建立良好伙伴关系的前提。任何成功的伙伴关系都是靠平等和相互尊重来维系的。社区民警必须与社区公众保持长久的稳定的联系，以便与社区公众一起探索出应对犯罪、维护社会治安等问题的新办法。加强对社区警务活动的宣传，充分利用闭路电视、社区宣传栏、宣传手册等多种形式，扩大宣传覆盖面，让群众充分了解社区警务工作的流程以及内容，争取群众对社区治安工作的理解和支持，通过设立警民意见箱、联系簿，公布联系电话等积极开展便民服务。社区民警必须沉入社区，保证群众到警务室能够进门就见到民警，就近解决实际问题。

2.取得领导支持。在开展社区警务工作中，各级领导要充分支持社区警务模式，在工作进程中把握社区警务模式的本质和内涵，对社区警务工作进行应有的监督和指导，把自身对于社区警务改革的认识上升到应有的高度，进一步提升重视程度。在人力物力上给予支持，切实解决社区警务工作的困难和问题。

3.提高社区民警综合素质。社区民警素质的高低，在一定程度上影响了社区民众对警察的看法和评价。一要培养警察的公共关系意识，增强警民交流机会。要贯彻党全心全意为人民服务的宗旨，真正做到深入基层，深入社区，主动与群众接触，想群众所想，急群众所急，忧群众所忧。要用真情、真心、真意为群众办实事、办好事，把群众满不满意放在第一位，最大限度满足群众的要求。二要加强警察基本业务培训，提高民警的综合业务素质，包括调解纠纷、接警反应、现场勘查的能力等。坚持以考促学、以考促练、以考促用，强化“随时、随地、随人、随事”的训练，使社区警察真正实现一警多能。三要加强价值观教育。要不断加强民警思想和职业教育，使其树立正确的世界观、人生观、价值观，确保政治思想上的坚定。要定期组织民警学习掌握各种法律法规，熟记有关规定和要求，宣传贪污腐败的严重后果，保持警队的清廉之风。

（四）以情报主导警务为引领，创新新时期警务工作范式

1.实现警务情报信息共享。信息是情报主导警务的启动点，在情报主导警务中发挥着基础性作用。警务情报信息共享要求各警种、各部门打破信息采集的瓶颈，创新情报信息整合、共享和管理的手段，不断加大信息应用软件的研发，加快专业数据库的数据共享。同时，建立全国范围内的情报信息共享中心，确保情报信息的规范化录入和即时共享，全方位整合公安业务信息，通过网络实时发布社会治安形势评估、案件预警等信息，确保各类信息在网上流动自如，为公安机关及时提供案件线索，服务于实战，有效促进情报信息作用的发挥。

2.构建科学的情报评估制度。各级公安机关应与时俱进地探索一套行之有效的情报评估制度，将情报信息与评估制度有机结合，将情报信息的搜集、评估、反馈贯穿到整个公安工作中。搜集情报信息时注重数量、质量的统一，通过仔细分析和研究，建立信息情报评估制度，对信息进行评估并划定等级，特别是对有苗头性、倾向性的多发案件进行分析，形成预警指令，呈报上级情报中心进行再分析。研判后分级分类处理并报送上级，需立即采取行动的，协助专业部门开展打击行动；属于综合性、策略性情报的，提出工作措施或制定工作计划，指令有关部门开展相关工作，实现情报信息双向流动的良性循环。

3.培训专门情报工作人员。目前，我国警务科技人员中专业情报人员所占比例远远满足不了情报信息主导警务工作的实际需求，亟需建立一支政治素质高、业务能力强、知识水平优的情报信息服务人才队伍。要完善训练机制，高度重视情报工作人员的战术训练，根据实际需要，定期对情报工作人员进行培训。对不同的对象采取不同形式，使每名情报人员的技能、体能和业务能力都能适应工作的要求。

4.推动情报主导警务与社区警务齐头并进。以情报主导警务来引领警务机制、手段、方式的变革，但仍需与其他警务模式有效整合、互为补充，发挥出各自的职能优势，产生“1+1>2”的规模效应。从一定意义上看，情报主导警务与社区警务相辅相成，是信息化社会下驱动警务革新的双翼。一方面，情报信息共享与社区警务模式的深度应用密不可分。基层社区是人员密切交互的集合点，其可挖掘的情报信息资源难以估量，而社区民警植根于社区基层，在与各类社会信息接触过程中，坚持“信息主导警务”，通过运用交谈、观察、走访等日常工作手段，收集辖区内各类人、事、地、物等基础要素信息，为后台情报分析提供海量信息资源，成为发现、挖掘潜在违法犯罪信息的主要渠道，在现代“科技+协作”的警务框架中扮演着重要的角色。另一方面，纵横交错的社区警务亦可称为各类信息资源的汇集点，各类违法犯罪人员的活动轨迹终会在某一或数个警务区中留有痕迹，并为基层群众零星知晓。以警务责任区为平台，全面用足、用好、用尽基层信息来源，并通过规范化数据模式表述，即可以广矩阵数据列导入数据库进行多轮、反复碰撞、比对，建立支持多重逻辑序列的研判、串并机制，将有效削减人工汇总、梳理所耗费的巨大作业量。如此，方可推进社区警务模式由传统的粗放型管控向精确制导的集约型模式转化，彰显出动态化、信息化条件下，日趋主动、规范的先发式警务机制优势。

四、警务变革模式取向未来展望

一个国家、一个民族之所以能够发展壮大，在历史长河中能够存续下来，关键就在于其能够不断地创新发展。中国警务改革模式就是从树立“以人为本”的理念，瞄准“警务体制改革与警务机制改革”两个视角，不断创新警务模式。

1.坚持专业高效和满意服务理念。无论什么国家，与警务相关的问题始终是专业高效和满意服务。更少成本和民众满意，始终是现代警务改革的目标。因此，要实现我国警务创新，一方面必须坚持“无增长改善”理念。针对目前亟待创新和变革的我国警务，可以通过机制创新、方式创新、组织结构创新、合作化服务创新等方式，实现“无增长改善”这一世界警务改革理念。如调整现有警察的配置结构，从根本上改变警察机关不合理的组织结构；精简警察机关，把核心警力向基层一线倾斜；根据大部制改革理念，将职能、职责存在严重重叠的部门进行撤并；充分发挥民警的潜力和才能；打破原来各警种各自为战的局面，树立协作式警务理念，强调在统一领导下的各警种之间、各部门之间密切配合，力求实现最佳的警务效益。另一方面必须坚持“警务为民”理念，在不断激化的社会矛盾现实面前，积极转变现有警务模式，开展社区警务，优化执法环境，努力改善警民关系，树立警察良好形象，争取得到人民群众对公安工作的支持和信任。要强化对民警的教育培训，不断提升民警职业素质，为逐步改善警察与民众之间关系奠定基础。

2.坚持情报主导警务模式。要积极借鉴国外警务改革的成功经验，逐步确立情报主导警务模式，通过积极主动地收集违法犯罪信息，及时掌握社会治安动态，坚持民众配合、预防为主、工作协商、管制在后的执法逻辑。在现代信息科学技术的基础上，开展更加广泛、更加系统、更加规范、更加有序、高度共享的情报信息工作。通过优化情报信息工作的内容、系统、流程、体制等，实现情报信息功能的最大化，支持和引导警务决策，提高警务工作效率，实现进一步控制和减少犯罪的目标。

我们期盼，我国公安机关紧紧围绕建立现代警务机制这一主线，紧密结合当前具体社会实践，坚持以服务为先导的理念，以创新警务模式为指针，以促进当代中国警务发展完善为宗旨，对传统警务机制进行一系列改革，为实现民众真正满意的新时期警务，为不断提升民众对政府和公安机关的满意度，进一步优化现代警务机制建设，提高警务综合运作效率，从细微做起，实现警务工作质的转变。