社会治理创新背景下法院的角色定位

苗金春

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

党的十八届三中全会在“加强和创新社会管理”的基础上，进一步作出了“创新社会治理体制”的战略部署。相较于管理，治理倾向于强调社会各界共同关心、共同参与公共事务，一字之差，代表执政党一种执政理念的转变。新形势下，法院定纷止争、维护社会稳定的地位和作用日益凸显，但是司法能力也要受到各种条件的制约。司法资源的有限性与当事人纠纷的无限性之间始终存在着不可调和的矛盾和冲突，在社会转型期表现得尤为明显，大量案件涌向法院，司法呈现过热发展趋势。近年来，人民法院受理的案件数量一直居高不下，而且一直呈不断上升趋势，有限的审判资源越来越难以承受案件激增的压力。①数据显示，2008年至2012年，全国法院审执结案件数从983万件增长到1239万件，同比增长26%；但同期法官队伍由18.9万增加到19.6万人，同比增长3.7%，案多人少的矛盾非常突出。当前法院面临新的发展机遇，同时也面临着前所未有的挑战：一方面，法院获得了更多的参与社会利益及价值冲突调整的权能；另一方面，传统的司法资源（诉讼解决方式）严重不足，难以应对当前法院所面临的困难，因此提高法院的纠纷解决能力、发挥其在社会治理创新中的作用是一个不容回避的问题。

一、社会治理创新下的法院功能

法院的功能定位是司法制度的重要组成部分，是法院之所以成为法院的特质所在，从这个意义上说，法院就是一种功能性的组织机构。在传统意义上，司法权（狭义司法权即审判权）是指法院享有的对纠纷当事人的事实问题主张和法律问题主张依法进行判断，以维护法的价值的终局性权力。与传统法院不同，现代法院作为“社会的裁判中心”，除承担着一般的纠纷裁判功能外，还承担着从纠纷裁判功能中衍生出来的权力制约功能和公共政策创制功能。现代社会中，法院的功能主要体现为：

（一）纠纷裁判职能

司法制度是有关国家机关和法律授权的专门组织适用法律处理各类诉讼案件的制度，司法制度的核心是审判，审判制度的首要任务是纠纷的解决。因此，法院通过审判活动对事实加以判断，对法律加以适用，从而定纷止争，这是法院最基本、最直接的角色定位。

裁判职能是否分化以及行使这种职能的角色是否与其它机关分离，是法院制度的分界点。法院是无可争议的纠纷裁判中心。一方面，它是专门行使纠纷裁判功能的机构，专司裁判职能以及由此而衍生的相关职能，原则上不承担与此无关的日常性“事务”工作。但是，对法院而言，这些日常性“事务”工作仅仅是辅助性的，这并不影响其专一化或专业化功能。另一方面，法院享有“独占”的纠纷裁判功能，它是唯一或者是最主要的代表官方对于“可判性”纠纷进行裁判的主体。

（二）权力制约职能

法院还享有从裁判功能中衍生出来的权力制约功能。这种功能的取得，不仅是国家职能分化的结果，而且也与法院政治地位的提升以及分权制衡思想的勃兴密切相关。按照分权制衡思想，在分立的权力之间，必须建立一种制衡机制，这样才能有效地防止权力滥用并保障人权。在制衡制中，法官实际上已变得如此重要，应予特别重视。[1]P43一般而言，法院是通过违宪审查和行政诉讼两种方式来实现其权力制约功能的。

现代司法活动与传统司法活动相比，“其重要意义不在于其纯法律功能的变化——诸如解释法律和惩戒犯罪方面的基本功能可以说是亘古未变，而在于司法与政治的关系发生了实质性的嬗变。”[2]P225-226而这种实质性的变化是：它不仅在私法领域，更重要的是在规范社会与国家、公民与政府关系的公法领域获得了引人注目的发展。行政诉讼可以称得上是典型的“公民权利与国家权力相抗衡”的形式。在我国，司法审查只限于对具体行政行为进行合法性审查。值得强调的是，法院的权力制约功能一般是与个案的审理联系在一起的，原则上不能游离于纠纷裁判功能之外。所以，法院行使权力制约功能，并不意味着法院功能的“泛化”，从某种意义上说，反而代表了法院功能的进一步专一化。

（三）公共政策创制职能

按照经典的分权理论，创制公共政策主要是立法机关的职权，同时，行政机关在行政管理活动中也享有一定的公共政策创制权。公共政策创制本不应是司法机关涉足的领域。但是，在履行裁判功能的过程中，法院也承担着维护裁判统一、法制统一的任务。因此，必须在这方面赋予其一定的职能，使其“有权通过审理案件的方式参与超出所审案件的宏观事务决策过程。”[3]P100法官总是制定政策，这是由于他们有义务处理社会问题。[4]法院把制定公共政策作为审判案件的必然产物。[5]P166一般来说，级别比较低的法院主要从事的是法律和规则的执行活动，而在级别较高的法院，比如一个国家的最高法院，由于其判决所涉及的内容和范围比较广，其影响力也比较大，司法决策活动常常在这个层次上发生。

法院行使公共政策创制功能的方式主要有两种：一是法律解释，二是创造判例。然而，法院的这两种活动与立法机关和行政机关的公共决策行为有明显区别。一般而论，法院只能结合个案的审理来推动一项公共政策的形成，而不能“凭空”就某一事项发布一般性决策，这是法院的法律解释和个案判决在效力上获得拓展的结果。当前，我国经济社会正处于转型期的剧烈变动之中，最高人民法院要根据法律实施的需要，通过司法解释、案例指导等方式，创造性地填补和弥合法律与现实之间的脱节，有针对性地解决司法现实难题。

一般认为，传统意义上的司法权仅仅是一种判断权，并不直接参与社会治理，而且与司法权似乎没有多大关联。①一般认为，所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。但是，我们如果从国家的产生及其功能，从司法权的国家属性及其作用这一宏观视角进行观察，就有可能得出不同的结论：司法权自诞生之日起就是国家实施社会治理最重要、最有效的手段之一。司法权作为国家权力的重要组成部分，在本质上是国家和社会治理中不可或缺的重要环节。司法源自于纠纷，司法的基本功能在于解决争端、化解纠纷，但司法功能并不是一成不变的，各国的司法制度伴随着本国政治、经济、社会的不断发展都经历着不断调整的过程。在不同的历史时期，由于社会治理方式的不同，国家权力配置不同，司法权限的范围大小也不同。即使在一些西方法治国家，司法功能也从解决纠纷逐渐扩展到了权力制约、人权保障、政策干预等方面。比如上述“权力制约功能”、“公共政策创制功能”就是当前我国在社会治理中法院衍生职能的表现。

二、法院是推进社会治理创新的重要主体

在人类社会发展的历史长河中，社会的治理方式经历了从人治到法治的发展过程。实践证明，法治作为一种制度设计，作为一种规则化的治理，是国家治理的有效方式，具有独特的优势。这种优势表现在它使社会治理具有合法性、权威性、稳定性和可操作性。我国正在加快建设社会主义法治国家，应该在法治的视野下，进一步发挥人民法院在化解社会矛盾方面的作用。一方面，司法权是国家实施社会治理最重要、最有效的手段。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民法院是国家的审判机关，其行使的宪法和法律赋予的司法权，是党领导人民通过法律控制和管理社会事务的重要渠道和方式。另一方面，司法具有对社会行为进行引导、示范、评价和规制的功能。人民法院可以通过司法解释、司法政策、案例指导等形式，发挥着其它机关不可替代的作用。所以，人民法院是我们国家和社会治理中不可或缺的重要环节。

社会治理创新，需要多个部门和公众通过多种方式同心协力共同完成，也要求负有社会治理创新职能的各个部门和公众共同参与，积极推进。当前党和国家把社会治理创新作为一项重要工作，正如胡锦涛总书记深刻指出的“政法工作是党和国家工作的重要组成部分，必须在党和国家工作大局下开展，为党和国家工作大局服务。”创新社会治理体制，是推进党和国家事业的必然要求，是建设社会主义法治国家的迫切需要，是全党全社会的共同任务，人民法院作为人民民主专政政权的重要组成部分，没有任何理由把自己置身于主战场之外。

人民法院是社会治理创新的参与者和推动者。首先，从理念上看，社会治理创新过程中，维护社会公平正义离不开司法机关。社会治理创新，首先必须理念先行。现阶段，我国社会治理的理念主要存在以下问题：轻社会治理、重经济建设；轻弱势群体权利保障、重强势群体权利维护；服务意识淡薄、管控思想严重，等等。这当然和科学发展观的贯彻落实不到位有关，但从理念上看，创新社会治理理念，最重要的是强调并突出公平正义的理念，公平正义比太阳还要有光辉。只有通过人民法院强有力的支持和保障，才能落实社会公平正义。正是通过维护司法公正，人民法院才能实现对社会公平正义的保障，司法公正是最后的、最基本的公正。也就是说，司法活动具有矫正功能，社会的不公正可以通过司法公正来矫正解决，司法公正集中体现和代表着社会公正。所以，在社会治理创新中，强化社会公平正义理念，离不开人民法院的司法审判功能。人民法院通过依法行使审判权，确保司法公正，进而维护全社会的公平正义。

其次，从主体上看，社会治理创新过程中，构建社会治理新格局离不开司法机关。社会治理是主体实施的一系列管理行为和活动。我国社会结构经历了总体性的复杂转换，特别是在市场化的强劲冲击下，传统的单位社会堡垒松动甚至解体，大量人群长期游离组织之外，成为原子化的孤独的个体，这就需要多元化的社会治理主体。因此，党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。推进社会治理创新的核心，就是要发挥各方治理的能量，“形成包括科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制和完善的社会应急管理体制机制在内的对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。”[6]显然，这不仅仅是政府的社会治理职能，必须还包括其他主体及社会自身的管理。随着我国依法治国方略的贯彻实施，人民法院将成为一支重要的社会治理力量，它通过司法审判活动，调处矛盾纠纷、实现定纷止争，制裁违法犯罪、保护合法权益。因此，在社会治理创新中，以司法为己任的人民法院理应成为越来越重要的社会治理主体。

第三，从方式看，社会治理创新过程中，调控社会利益关系离不开人民法院。目前，在我国社会治理中，人民法院调处社会矛盾纠纷的司法功效和司法权威尚未得到充分的发挥，未得到应有的尊重。通过信访的形式，许多本应法院依法终结的案件又回流到行政渠道。“信人不信法”、“信访不信法”等现象，一定程度上也显示出司法手段的苍白无力。实现社会治理创新，必然包含管理方式的创新。而管理方式的创新，必然要求提升司法机制在调控利益关系方面的特殊作用。人民法院对社会关系的司法调控，本身就应当成为社会治理创新的重要方式。在推进社会治理创新中，人民法院扮演着日益重要的角色，承担着重要的任务。

可见，推进社会治理创新，人民法院责无旁贷，既是参与者，又是推动者。积极参与社会治理创新，既是司法审判工作的一项重要内容，也是司法机关承担的一项重要社会责任。由此可见，法院是推进社会治理创新的重要主体。

三、法院参与社会治理创新的立足点

司法参与社会治理要找准司法与社会治理的结合点，以恰当的方式和路径将自身的功能进一步拓展，辐射到社会的其他层面，渗透到社会治理的方方面面。通过司法职能的良性运转，借助其他与社会治理有关的司法策略，为社会治理创造和谐、稳定、有序的外部环境，推进社会治理完善与改造。

从司法的功能看，法院参与推进社会治理创新的立足点是整合司法资源，积极化解社会矛盾。人民法院参与社会治理创新应当首先更新司法理念，只有重视司法理念的更新，在实践中才能找准工作创新的切入点或路径。

（一）更新司法理念

时代发展与社会变迁不断向人民法院提出新的要求和期待，呼唤司法理念的更新，呼唤角色定位的调适。人民法院要有效参与社会治理，应该首先树立两个基本司法理念：

一是和谐司法理念。和谐司法作为一种司法权运行的理想状态，体现了我国传统文化中以和为贵的思想。实现和谐司法，要求改变照搬法条、一判了之的工作方法，把“调解优先、调判结合”原则贯穿各项审判、执行工作中，用足用好调解手段，努力实现案结、事了、人和的目标，不断巩固、发展和谐稳定的良好局面。在社会治理创新过程中，法院要紧紧围绕如何化解社会矛盾，怎样最大限度地增加和谐稳定因素、减少不和谐稳定因素这一主线展开。为此，必须牢固树立和谐理念，以和谐稳定价值和方式处理案件、化解纠纷，这样才能真正做到案结、事了、人和。裁判活动是一种具有强制性的确保公平实现的手段，但对社会关系亦具损伤性。调解方式方法更加和谐，是用周到言语取得周全的结果，有时更能做到案结、事了、人和。因此，要切实增强贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的自觉性、主动性和积极性，以诉调对接中心建设为载体，进一步健全和完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。

二是能动司法理念。中国特色社会主义司法制度的本质属性和我国司法发展的阶段性特征，决定了人民法院应该坚持能动司法，自觉主动化解社会的矛盾纠纷。人民法院参与社会治理，也是能动司法的必然结果，两者是相辅相成、内在统一的。能动司法是新形势下人民法院服务经济社会发展大局的必然选择。能动司法的出发点和落脚点实际上就在于服务，即服务于大局，服务于人民，使司法权的行使变得更加积极、主动，更加有所作为。全力服从、服务于经济社会发展和人民群众生产生活需求，创造性地填补和弥合法律与现实之间的脱节，有针对性地解决现实难题，是能动司法的基本价值。人民法院在参与社会治理创新过程中，应当通过能动司法，在法律框架内积极拓展和延伸审判职能，从而有效地参与社会治理，推动公共政策的完善，促进社会和谐和公平正义的实现，为经济社会发展、社会和谐稳定提供有力的司法保障和司法服务。

当然，司法参与社会治理创新，要防止二种片面认识，既不能“无所作为”，也不可“全面包揽”。要把握好一个“度”，既要在法律规定的框架内，充分发挥人民法院参与社会治理创新的职能作用，又要在正确适用法律的前提下，将政治意识、大局意识和责任意识贯彻落实到司法审判工作的每一个环节，绝不能以牺牲法律为代价迁就明显违反法律强制性规定，破坏法律的严肃性和统一性。司法在社会治理创新中扮演着多种角色，但司法视野下的社会治理创新应当遵循一定的准则，摆正恰当的位置，追求更妥当的目标价值。法院必须要坚守审判这个阵地，通过自身独有的方式，回归司法机关的本质，回到司法的原点，借助审判权的行使介入社会治理，展现其独特的社会治理功能，不能因为要参与社会治理就逾越司法的界限。

（二）法院参与社会治理创新的切入点

在和谐司法和能动司法理念下，人民法院要结合法院工作实际，立足如何更好地化解社会矛盾，找准切入点或路径，实现社会治理创新，在实现社会治理创新中彰显法院地位和作用，努力实现人民法院为人民的主题。当前，大量矛盾纠纷以诉讼的形式涌入法院，诉讼案件总量剧增，而且案件的处理难度和复杂性不断增大，使司法陷入了某种程度的“过载”。因此，新形势下只有对多元化的社会治理力量进行整合，形成社会治理综合治理之势，才能更好地进行社会治理。

具体说来，法院参与社会治理创新的切入点或路径是构建或完善多元纠纷解决机制。多元纠纷解决机制是以法治为轴心，容纳了多种纠纷解决的智慧与策略，是一种立体性、全方位的纠纷解决系统，且其中的多种方式互补互动，有机组合形成化解社会矛盾的强大治理力量，它以社会价值与手段的多样化为基本理念，其目的在于为化解社会矛盾提供足够多元的选择可能性，以综合运用各种手段为选择者提供指导和支持。

建立多元纠纷解决机制是满足人民群众多元化心理需求、化解多元化矛盾纠纷的必由之路，也是社会治理创新中非常重要的内容。法院是运用司法程序解决纠纷的专门机关，也应当是多元纠纷解决的主力军、推动者，应当发挥应有作用。一要发挥党委、行政机关、社会团体和人民调解组织等的作用，在矛盾纠纷进入法院之前，尽可能使其分流，实现多渠道解决矛盾纠纷；同时，人民法院要充分发挥好在解决纠纷、化解矛盾方面的职能优势，充当多元化纠纷解决机制的主力军和推动者。二要采取多元化纠纷解决方式方法。有机衔接司法调解、人民调解、行政调解等方式，完善人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系，整合各方面力量，建立多形式、多层次、多渠道的社会矛盾纠纷化解机制，完善诉讼和非诉讼纠纷解决机制的衔接，加强各纠纷解决主体的互动，建立信息共享反馈机制，综合运用法律、经济、行政等手段，形成化解矛盾的最大合力，最大限度减少不和谐因素。

[1]（美）詹姆斯·M·伯恩斯，等.民治政府[M].陆震纶，等，译.北京：中国社会科学出版社，1996.

[2]胡伟.司法政治[M].香港：三联书店（香港）有限公司，1994.

[3]左卫民，周长军.变迁与改革——法院制度现代化研究[M].北京：法律出版社，2000.

[4]（美）亨利·R·格林科.美国法律中的司法决策.宋冰.读本：美国与德国的司法制度及司法程序[M].北京：中国政法大学出版社，1998.

[5]（英）W·詹宁斯.法与宪法[M].龚祥瑞，译.上海：三联书店，1997.

[6]倪寿明.人民法院在推进社会管理创新中的职能定位[J].人民司法，2010，(3).