浅谈加强水利工程建设与管理工作

郑清平

（安康市汉滨区黄石滩水库管理局 陕西 安康 725000）

水是生命之源，水利是农业的命脉，是国民经济持续、稳定发展的重要保障。随着我国社会经济的不断发展，近年来水利基础设施建设的投资特别是对原有大中型灌区水利工程节水配套改造的投资力度也越来越大，各灌区管理单位大部分也成为项目建设管理单位。职能的转换，要求我们在严格执行项目建设管理“四制”的同时，更多地则是要考虑控制工程投资，确保工程质量，更大地发挥投资效益，进一步落实、完善建设管理体系，促进灌区长久运行和发展。因此，结合这些年灌区管理和工程管理的实践，对项目实施过程中发现存在的几个比较有共性地问题，在此做一探讨，以期共同提高管理水平。

1 建设管理中存在的问题

随着项目建设管理“四制”要求和有关项目和资金管理办法的实行，项目建设管理工作也日趋完善，但在项目批准实施过程中却发现存在以下几个问题，且这些问题不仅仅是在黄石滩灌区存在，其他灌区也有类似情况发生，亟待各建设管理单位注意和解决。

（1）项目前期勘察设计深度不够，达不到预期目的。

大部分灌区建成水利工程多始建于上世纪70年代，受当时客观历史条件影响，工程设计标准低、配套不全，施工多以农民筹劳建设为主，技术力量薄弱，造成工程先天不足。加之多年来维修养护经费不足，工程设施老化破损，渗漏严重，隐患成群，险情频发，带病运行，灌溉面积大幅萎缩，效益衰减，已成为制约各灌区区域经济发展的薄弱环节，对其进行加固改造配套建设势在必行。但在项目前期工作特别是勘察设计上工作上量大，困难较多，各灌区管理单位为了争取项目，对此项工作重视不够，均不同程度上存在“闭门造车、敷衍了事”现象，致使项目前期勘察设计深度不够，实施时要么变更太多，要么达不到项目节水配套改造的目的，造成建设管理困难和资金浪费。

（2）招标投标制执行力度不够，项目实施时问题多。

招标投标制是项目建设管理中的重要环节，招投标工作的好坏，直接关系到项目是否可以顺利实施，工程质量能否得到保障、投资及效益是否达到预期目的。但在实际工作中，因对招投标单位审查不严、评标方法选取不当，致使一些采取挂靠、围标现象滋生，项目实施时中标单位出现因资金不足、技术力量薄弱等问题和建设管理单位扯皮而使工程难以顺利实施。

（3）合同管理制执行不到位。

合同是为了保证合同当事人的合法权益、维护经济秩序，明确当事人权利义务的协议，受法律保护。建设管理单位一旦和承建、监理单位签订了施工、监理合同，就应该按照合同管理制的要求严格执行。但有些建设管理单位因为施工单位技术力量薄弱、监理单位派驻监理人员业务素质低，无法及时解决项目实施时出现的问题而越俎代庖，将项目的施工管理、监理制“一手抓”，是项目监理制流于形式，导致工程现场管理混乱，监督不力，工程质量难以保障。

（4）财务制度执行不规范，投资难以控制。

节水配套改造项目本是在原有水利设施基础上进行的必要工程改建项目，各项目省水利厅均发有相应的项目实施和资金管理办法，尤其是近年来实行的县级财政报账制度，能较好地规避资金挤占、挪用、截留和抵扣项目资金行为发生。但仍有部分建设管理单位沿用以前的资金拨付方式直接将项目建设资金拨付到自己单位的账户上，执行力度不够，投资难以控制。

2 加强水利工程建设管理的思路与对策

2.1 落实项目法人责任制，加强项目前期工作

要认真贯彻执行水利部《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》，落实好项目法人责任制，加强项目前期尤其是勘察设计工作。首先要择优选取具有实力且责任心强的勘察设计单位，彻底摸清灌区水利工程现状，不要为了争取项目而“粗制滥造”，实施时却发现设计与现场实际情况不符而进行过多的设计变更；其次要采用“因地制宜、节省投资、效益优先”的原则，把工程设计做细、做实。灌区节水配套改造项目设计要结合各自灌区实际情况，将眼光放远点，不要局限于对原有渠道仅仅进行衬砌防渗即可。应尽量将难于实施高效节水灌溉的干支渠设计为衬砌防渗改造，将支渠原来以渠灌、漫灌等对水资源浪费大的工程，结合产业结构调整情况，设计为管道、喷灌、畦灌等高效节水灌溉模式，进一步节约水资源，避免项目实施时设计与现实情况不符，变更过多，造成工程建设管理难度大，工程投资难以控制的局面。

2.2 严格执行项目招标投标制，确保工程顺利实施

水利工程是公益性工程，项目投资基本上为国家财政投资，为确保工程质量，降低工程造价，保证公平竞争，打破行业和地方保护，防止腐败现象的滋生，项目建设管理单位要严格执行招标投标制，使水利工程建设的招投标管理工作向规范化、程序化、科学化迈进。首先应严格审查招投标单位资质，彻底杜绝采用挂靠资质的机构参与招投标，杜绝招标不严肃，投标串标、围标、人情标等现象滋生，保证招投标工作的公正性和严肃性；其次，应根据各项目区实际情况，选取好评标办法，择优选取中标单位，确保工程顺利实施。

目前，水利水电工程评标办法有评审的最低标价法和综合评估法两种，这两种方法各有利弊，建设管理单位应根据各自实际情况，酌情选用。

（1）最低中标价法一般采用两阶段评审，第一阶段的技术标评审为通过性评审，第二阶段为商务评审。投标单位通过技术评审后才能进入第二阶段商务标评审，商务评审中总标价最低的为中标人。该种方法有利于降低工程造价，节约建设投资，最大程度地减少招评标过程中的人为因素，将人为的干扰降到最低，但工程建设风险相对较大，投标单位为了中标有可能盲目压价，施工过程中采用劣质的材料，落后的施工技术等偷工减料的方法压低成本，造成工程质量低劣，违背了最低报价法的初衷。因此，招标人在难以编制比较准确的社会平均先进成本为依据的标底情况下，不宜采取最低评标价法。

（2）综合评估法一般先对商务部分和技术部分分别按照百分制打分，再按照一定的比例计算汇总分值，得出投标人的最后得分，得分最高的即为中标人。此种方法能够全面对投标人的投标书作符合性检查，对投标人报价的计算错误、工程量清单具体内容是否被修改、单价构成及报价的合理性及材料用量等进行仔细的比较，确定各投标人报价的合理性，对施工技术方案、施工进度计划、人材机投入计划等分别根据定量、定性指标，通过设定的各分项指标计算得分后，择优选定中标单位。该种方法比较适用于投资规模大，工程技术比较复杂的项目。黄石滩灌区近年来实施的中央农资综合补贴资金项目、农业综合开发项目均采用此种方法进行招投标。根据实施情况看，落实好招投标制，选取一个好的施工单位，在确定中标人之前，对得分最高的一两家中标候选人的投标函进行咨询，对投标函中有意无意的不明确处、遗漏项、错项和其他对招标文件有关要求的规避行为进行剖析和咨询，不但能减少建设管理单位的建设管理工作难度，还能保证项目的顺利实施，较好地避免了建设期间扯皮，索赔事件发生，确保了各方的利益都不受损害。

2.3 严格合同管理制，杜绝建设单位“一手抓”

合同管理制是建设管理程序的一个重要环节，合同管理的好坏，除了合同条款的制定外，关键在于合同的执行。能否严格执行合同，以合同作为约束的手段，规范施工和管理行为，保障合同各方权利和义务，对工程的顺利实施和工程质量保证都具有重要作用。建设管理单位在建设管理过程中，一旦发现施工、监理单位因技术力量薄弱，监理人员素质差，不能及时解决施工中存在的问题时，应根据合同要求，责令施工单位整改，监理单位调换监理人员，而不是自己深入到工作一线，将项目的现场管理工作“一手抓”，导致工程监督不力，引起的质量问题往往让施工单位不满，出现问题往往不能及时解决，处理难度较大。施工、监理单位也应加强职工技能培训，选派业务素质高，技术过硬，现场处理问题能力强的人员参与工程建设，严格按照工程承包合同、监理合同等合同文件及国家有关规范规定，建立健全质量保证体系，建设管理单位不得超越合同及国家有关规范干扰施工、监理单位工作，确保工程建设质量和顺利实施。

3 严格财务制度，切实执行县级财政报账制

县级财政报账制是近年来各水利建设项目实施的财务管理制度，建设单位应严格按照县级财政报账制的要求，实行“专人管理、分账核算、专款专用”，严禁将工程建设资金直接拨付到自己账户上，彻底杜绝挤占、挪用、截留和抵扣项目资金行为。一要加强工程量审核，采取责任落实到人，严格按照工程验收程序，实行“三检制”，每道工序验收合格签证后，方可进行下道工序施工，这样不但保证了工程建设质量，而且能真实核定工程量，确定工程造价，避免了建设、施工、监理单位三方扯皮及腐败现象发生；二要做到工程拨款严格按照县级财政报账制要求，做到报账单据从下到上，逐级审核、签字后报财政部门审批拨付给相应的施工、监理等单位，严禁拨付给建设管理单位，杜绝资金使用违规违纪行为发生，确保工程顺利实施，圆满完成工程建设任务。

总之，一般水利工程投资规模较大，建设周期较长，社会关系复杂，建设管理工作相应也较为困难。因此，建设管理单位应严格按照建设程序“四制”要求，完善各项管理规章制度，切实把水利工程建设管理贯穿于项目的各个环节，把各项工作做到实处，确保项目“建成一片，受益一方”，保证工程建设质量和建设任务的顺利完成。陕西水利