基于建设现代水行政执法的探讨

□ 张小岳 张彦如

水利发展的转型问题是在20世纪末提上议事日程的，转型方向明确为从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，如今，这个转型理念不仅被广泛认同，而且大力付诸实践，并初见成效。党的十八大报告多处涉及水利工作，把水利放在全面建成小康社会和生态文明建设的突出位置，并作出重要部署，进一步完善了我国新时期治水方略，深化了水利工作内涵，拓展了水利发展空间。但是，目前的水行政执法工作显然不能良好地适应现代水利、可持续发展水利的要求，必须尽快实现转型，而转型的方向以现代水行政执法为目前最优选择。从某种意义上说，传统水行政执法还未必成型，只是在事实上已处在传统与现代的复杂交变之中，但又离真正的“现代”形态还有很大的距离，所以，与其说是转型，还不如说现代水行政执法是水行政执法的发展目标和方向。

一、当前水行政执法存在的问题

（一）法治意识及综合素质尚需进一步提高

基层水行政执法人员在查处水事案件中，直接处罚对象多为普通老百姓，而且各基层水行政执法队伍从组建至今，人员多为从事水利工程管理的技术人员或者是其他部门的工作人员，主要精力放在搞技术上，兼职水行政执法工作。大部分人员熟知水利专业知识，而对各项法律、法规知识相对陌生。由于受到各方面工作的牵制和影响，缺乏精力和时间对执法相关问题的分析、探讨和研究。行政法律文书是国家行政机关依据国家的法律，依照法定的程序，为处理行政事务，调整行政机关与公民、法人或者其他组织之间以及公民、法人或者其他组织相互间的关系而制作或发布的具有法律效力或法律意义的文书。水行政执法人员在工作中往往会出现填写不规范或忽略了某些事项，或不按规定交付或送达当事人等等，势必会给水行政执法活动带来被动、使水行政执法存在瑕疵。在工作中，往往出现以下现象：调查具体内容不清，缺少必需的案件调查笔录和违法事实的取证，送达人只有一个人，引用法律条文不准确以及不告知当事人的权力等问题，从而造成了问题的扩大化、复杂化；还有一些执法人员的执法行为很不严肃，如执法人员执法时不出示证件，在执法过程中，习惯于用传统的行政手段、行政命令来执法，常常出现依人不依法、依权不依法的局面和法律虚无主义的思想倾向，影响了执法者的形象；再一个问题就是执法方法简单，在执法人员中普遍存在着一种“管你没商量”的执法态度。

（二）执法力度不够

在水行政执法过程中，执法人员由于外部阻力、执法手段有限等原因无法切实履行其职能，以至于执法力度不够。作为一名合格的水行政执法人员，就要有法必依、执法必严，如果水行政执法人员执法力度不够，将影响到水行政部门的威信与形象，并对日后执法工作产生不良影响。其具体表现在以下两个方面：一是执法不严。由于现实中存在复杂的人际关系和利益诱因等因素，当违法者是政府部门时，有关部门就可能会使手段来干预执法；当违法者是与自身有关系的群众时，执法者往往会顾及人情关系，从而不从严执法。水涉及千家万户、各行各业，水的有限性、特殊性和不可替代性决定了水行政执法的重要性。我们的执法对象与其他执法部门相比，较为分散、遍布城乡，且管理相对人的人员结构、文化素质、历史背景也比较复杂。除少数是普通公民外，更多的是法人和集体组织，而且涉及国计民生，极易引起地方保护和行政干预，少数领导干部法律意识淡薄，受短期效益和本位利益驱动，搞一些“招商引资”、“重点工程”、“首长项目”、“特权保护”等，产生了地方保护思想，不按法律法规办事，随意指使他人从事水工程或水事活动。违反法律、法规规定的权限和程序，擅自主张，进行行政干预，以权代法、以言代法、致使水行政执法人员在执行公务中事难做，案难办，大大增加了执法工作的难度。二是执法手段有限。水行政执法通常是先给予违法者口头警告，只有当其情节严重时，水行政执法部门才能联合公安、司法部门采取强制性手段。如果水行政执法人员有较为强力的手段，必然能加强执法力度，给予违法者更大的震慑力。目前，按有关规定对非法采砂活动的处罚只能是“没收非法所得，并处罚款”，以罚代管，力度小，对违法采砂者缺乏震撼力和威慑力，达不到严厉打击和有效扼制的目的，从而造成水行政执法手段少、强度弱、管理效果差的现实。

二、现代水行政执法建设方向

（一）构建水行政综合执法体制

体制是国家基本制度的重要体现形式，行政执法体制则是组织行政执法活动的各种体系和法律制度，它包括由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。国务院《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出“加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”。几年前也曾明确要求“改革行政执法体制，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点”。按照这个指导思想，建设现代水行政执法，首先就必须形成全国统一的水行政综合执法体制，奠定水行政执法体制基础。统一的现代水行政执法体制集中体现在五个基本原则中：第一，现代水行政执法是现代水行政管理的重要内容。第二，现代水行政执法包括水行政许可、水行政检查、水行政处罚、水行政强制、水行政征收等行政执法任务及其主体、机制、制度等多方面内容。第三，现代水行政执法必须是内在的整合，而不是简单的相加，它必然是综合执法，是一支队伍执法，这是现代水行政执法建设的组织前提。第四，现代水行政执法体制必须是充满活力和动力的，特别是能够坚持创新。第五，现代水行政执法体制必须实现内外配套，确保能够做好该做的事，管好该管的事，不至于因体制原因再出现不应有的“空隙”。为适应水行政综合执法的需要，应将水政执法大队独立开来，将执法职能全部归并到水政监察大队，在执法人员的配置上要通过培训上岗、竞争上岗，不断充实到水政监察支队，强化执法力量。大队内部，建议设立以下几个科室：综合科——负责法规宣传、对外协调；规费征收科——统一负责本区域内水利规费的征收工作；案件查处科——负责对本区域内发生的水事案件的查处和水事纠纷的调处工作。实现综合执法后，水政监察队伍将履行由多个职能科室站行使的处罚权，要协调好与执法相关业务科室的关系，搞好内部监督机制，使内部各科室相互制约不扯皮，互相监督不误事；加强执法人员的培训，造就一支集监督检查、许可审批、依法收费于一体，关系协调、组织严密、纪律严明、运作有力的水利综合执法队伍。

（二）建立一支高素质的执法队伍

法律是靠人来执行的，法律秩序是靠人来维持的，没有一支高素质的行政执法队伍，法律的落实就是一句空话。培根有句名言说得好，一次枉法裁判的罪恶甚于十次犯罪，因为犯罪污染的是水流，而枉法裁判污染的是水源,可见提高行政执法人员的素质和维护法律的尊严与权威联系得是多么的紧密。水行政执法是实施依法治水的中心环节，要搞好该项工作，首先就必须建设一支高素质的水行政执法队伍，为搞好水行政执法提供组织上的保证。为搞好水行政执法队伍建设，提高水行政执法人员的素质，应着力采取以下一些措施：

1.实行水行政执法资格考核认证制度，坚持持证上岗，防止不合格人员混入水行政执法队伍；同时实行执法证年审制度，如发现不能胜任执法的工作人员，应及时清除出水行政执法队伍。

2.加强在岗水行政执法人员专业知识和法律知识的培训和学习，提高他们的业务素质。水行政执法人员首先必须学习与掌握与水行政执法活动有关的专业知识，如水文、水工、水土保持、水资源管理和保护等知识。再次，应具备丰富的法律知识，主要有两方面：一是水法律法规知识；二是与水行政执法密切相关的其他法律知识，如刑法、环境保护法、森林法、行政处罚法、行政诉讼法等。只有学好法，才能执好法，才能保证水行政执法行为的合法性，才能充分发挥法律武器的威力。

3.加大投入，不断改善水行政执法人员的装备水平。水行政执法部门应配备必要的交通工具、通讯工具，购置电脑、测量仪器、摄像机、照相机等现代化办公设备，订阅一些图书资料，统一着装等等，以提高水行政执法人员的工作效率，保证准确办案、及时结案。

（三）加强对水行政执法的监督

现代民主与法制要求，有权力就应当有监督。不受制约的权力必然导致专制和腐败，水行政执法活动理应接受方方面面的监督。要本着执法与监督并举的原则，加强水行政执法监督，这是搞好水行政执法的重要保障。只有建立有效的监督制约机制，才能保证水行政执法的公平和公正，保障依法行政，防止以权谋私、徇私枉法、执法犯法等不良行为的发生。笔者认为，水行政执法监督的主要方式有：水行政执法首先要接受水行政主管部门及其上级政府的监督；其次应依法接受具有法定监督权的国家机关 (如国家权力机关、监察机关、司法机关等)的监督。笔者认为，可以考虑在人大常委会中设立专门负责行政执法监督的机构，为人大监督职能的落实提供组织上的保证，以确保人大监督行政执法工作的经常性和有效性，该机构应对行政执法中的重大个案事项直接进行监督，同时解决各监督主体在行政执法监督中出现的各种问题；此外，还应接受广大人民群众、社会团体和新闻舆论的监督，各级党委和政府要积极支持新闻舆论监督，要鼓励开放新闻舆论对行政执法过程中出现的不正之风和典型错案予以公开曝光，进行评析，发挥电视台、报刊杂志等舆论工具的监督作用，扩大新闻舆论监督的范围，加大新闻舆论监督的力度，增强新闻舆论监督的权威性和实效性，为有权监督的国家机关提供信息，使之及时有效地采取监督措施。加强群众监督，要进一步推动行政执法公开制，对人民群众的举报、信访、上访、申诉应认真对待，发现问题，立即查处，并公示于众，以示儆戒，逐步形成人民群众对依法维护自己合法权益的舆论和环境。同时还要加强对水行政执法监督者的监督，使行政执法监督者能够切实履行其监督职责。水行政执法活动只有自觉地接受全方位的监督，才能限制其自由裁量权的滥用，促进执法水平的逐步提高，依法治水、依法管水才会真正落实到实处。

（四）创造良好的外部执法环境

外部执法环境是执法部门的执法活动空间，外部执法环境的好坏直接影响到水行政执法工作的开展和成效。为了创造一个良好的外部执法环境，首先，应加大水法制宣传教育力度，全社会宣传《水法》、《水土保持法》、《防洪法》及相关配套法规，通过电台、电视台、报刊等传媒的作用，让全社会充分认识到水资源的珍贵、水问题的严峻性和水利事业的重要性，使广大人民群众增强水法意识，树立水法制观念，自觉地珍惜水资源，保护水资源，爱护水环境，更多地关心和支持水利建设事业，为搞好水行政执法奠定牢固的社会群众基础。另一方面，要创造良好的外部执法环境，关键在于党政部门的领导干部转变观念，充分认识依法治水的重要性，大力支持水行政执法工作，同时应大力发展经济，消除贫困，为保护水环境奠定坚实的物质基础。