从司法改革角度探讨水行政执法体制改革

□ 纪金彪 李 鹏

党的十八届三中全会正式将“建设法治中国”写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称决定），并确立为发展社会主义民主政治的改革方向和工作方向。深化行政执法体制改革与深化司法体制改革构成了建设法治中国的两大重要支柱和改革内容。水行政执法作为行政执法整体中的一员，面临着如何深入改革，完成深化行政执法体制改革目标这一艰巨任务。笔者认为，水行政执法体制改革必须依法依规进行，司法改革对其有借鉴之处，笔者结合《决定》中深化行政执法体制改革的要求与司法改革走向，对推进法治中国建设的鲜明旗帜之下水行政执法体制改革趋势进行探讨。

一、目前水行政执法体制存在的弊端

（一）水行政执法权责交叉，存在九龙治水现象

单就办理涉水类行政执法案件，往往就涉及很多执法部门职责，如水务、海事、交通、航运、安监、水上公安、城市管理等多部门均有涉水管辖权，而水务部门内部也存在如滩涂、河道、堤防、供水排水、排污等多类执法单位。水行政执法又与其他执法部门存在一定区别，即流域执法与行政区域执法相结合，一条河流往往涉及到上下游、左右岸的多个省市县的行政管辖权限问题，此类问题使水行政执法权责必然存在交叉，多部门执法权限存在冲突也在所难免。

（二）水行政执法受制于地方权力，存在执法不公现象

水行政执法部门往往属于同级水务部门的内部组成机构或下属执法单位，水行政执法部门的人事、财务等各方面均受制于同级水务部门或上级行政主管机关。根据我国“条块管辖”的领导机制，水行政执法部门须接受上级政府、上级水务机关的双重管辖。水行政执法人员在处理案件时，受行政机关地方保护的影响很难保持中立，不仅严重影响了水行政处罚的公正性，更使国家行政权力遭受质疑。

（三）水行政执法权与决定权分离，存在枉法判案现象

水行政执法部门遇到重大、疑难、复杂案件时，一般都召集举行案件集体讨论会，对该类案件予以最终定夺，此制度类似于审判机关的审委会制度。在水行政执法实践中，此种做法看似可以对案件作出最终决定并确保案件质量，但往往忽略了一个重大问题，即参与执法的水行政执法人员仅有提供建议的权利，而未参与执法的集体讨论参加人却可以对案件进行定夺。本质上说，案件集体讨论会变成了作出水行政处罚决定的最终机构。因此，从某种意义上说，这也为枉法裁判打开了方便之门。

（四）水行政执法管理制度不够健全，存在趋利执法现象

虽然大部分水行政执法部门都明确规定了“收支两条线”原则，但就目前来看，我国水行政执法部门受公共财政尚未完全到位等因素制约，一些水行政执法部门还未能实现财政全额拨款，而解决水行政执法人员的基本工资福利来源则不得不依靠“自罚自收”、“罚款提成”等办法。个别水行政执法部门受利益驱动，背离正确的执法目的和价值取向，违背行政伦理，公权力寻租滥用，违规取证，乱处滥罚，与民争利，严重损害了水行政执法的形象和公信力。

（五）水行政执法人员编制未改革，存在执法临时工现象

以哈尔滨市为例，全市共有监督管理类执法机构28家，涉及水务、人防、安监、国土、规划、国税、城市管理等多部门，但各部门执法人员的编制却不尽相同，有的属于公务员编制、有的属于事业单位编制、还有的属于企业性质或政府雇员，甚至是所谓的“临时工”。目前哈尔滨市水行政执法人员仍属于事业单位编制，有的更是无“编”可落，成为“执法临时工”。近些年来，执法“临时工”事件屡见报端，甚至变成行政执法部门逃避法律责任的“挡箭牌”，只要发生执法恶性事件，人们自然联想到又有“临时工”来当“替罪羊”，使行政执法的严肃性受到了严重的考验。

二、水行政执法体制改革探讨

（一）围绕整合执法主体，创新水行政执法体制建设

《决定》要求，行政执法改革要整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，而司法改革中同样也面临改革司法管理体制的问题。水行政执法虽不适宜像司法改革完全去“行政化”，但目前涉水监管执法主体过多，可以通过先由水务部门内部机构整合，再由各涉水监管执法部门改制，剥离其涉水行政执法权，建立起统一的高级别水行政执法机构，如我国的海洋执法监察总队，美国的海岸警卫队，日本的海上保安厅等。这种“大水务”格局，同样也解决了行政区域与江河流域的执法冲突问题，使分散在多个部门手中的涉水执法权整合为统一涉水执法，将这种分散的管理提升为集中高效的专职涉水行政执法，既有利于涉水经济的大力发展还可以迅速处置各类突发事件，真正做到了精简机构、促进发展、提升效能。

（二）围绕减少执法层级，保持水行政执法独立性

《决定》要求，行政执法改革要减少行政执法层级，目前司法改革试推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。而水行政执法往往是基层执法，多为区、县一级配备水行政执法队伍，且一般多为兼职执法队伍，专职水行政执法队伍一般多在市一级。如前所述，建立“大水务”格局，减少水行政执法队伍层级，由上级水行政执法部门直管，各水行政执法部门独自实施人财物的管理，可以使水行政执法权与地方低层级行政权相分离，不依附于地方行政权力。脱离了低级别的地方行政管辖，自然地方行政权力无法左右水行政执法案件的审理，保证了水行政执法权的独立公平公正。

（三）围绕完善执法制度，强化水行政执法管控

《决定》要求，行政执法改革要完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，司法改革也提出要独立审判，改变“审者不判、判者不审”的乱局。规范水行政执法制度，可分三步走：

第一步，在各级水行政执法机构内部开展独立执法办案改革。上级不能为涉水案件“定调子”，废除上级对下级所办理涉水案件进行审批的不成文做法。

第二步，改革案件集体讨论制度。若有重大疑难案件，可以由参加案件集体讨论会的成员亲自执法，实地进行调查取证并询问当事人，并结合当初水行政执法人员所提供的案件材料作出最终认定，而不能“只判不审”。

第三步，案件集体讨论方式写入单位内部规章制度。明确案件集体讨论会议可以对案件进行终局决定，但终局决定讨论会一定要由案件相关执法人员参加，同时应先由执法人员先发表处理意见，再由参会人员集体讨论，最后遵循表决程序一人一票作出表决，案件决定一经作出立即生效，不能进行更改，真正做到三中全会决定所要求的“让执法者裁判，由裁判者负责”。

（四）围绕规范执法程序，加强水行政执法监督

《决定》要求，要加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制。《决定》也明确了司法改革要优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制。各级水行政执法部门要参照司法改革方式方法，深化行政执法改革，落实水行政执法内容。水行政执法应统一执法标准和执法程序，不得“同案不同判”，统一执法的次序、步骤、时限等，依法依规处理涉水案件。从严治理各种乱收乱罚现象，量化落实水行政执法责任制、水行政执法活动约束机制、水行政执法过程责任追究制，通过监察、审计、纪检等多部门的有效制衡与监管，及时纠正和追究水行政执法中的不正之风。推行水行政处罚公开制度，接受全社会的共同监督，在行使水行政执法权力的过程中，要将执法的依据、执法的程序、执法的结果在不损害个人隐私及商业秘密的前提下全部公之于众，全方位保证水行政执法的透明度，确保水行政执法相对人及广大人民群众的知情权。充分发挥媒体与网络的舆论监督作用，对水行政执法中存在的违规违纪现象进行揭露，推动依法行政的法治进程。

（五）围绕优化执法结构，加大水行政执法投入

《决定》要求，要提高执法和服务水平，全面落实行政执法经费由财政保障制度。《决定》也要求司法改革要完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。水行政执法人员依照法定职权和程序通过实施水法律法规，代表国家和政府机关实施管理权限和行使执法职责，属于国家行政管理范畴，理应归属行政编制。国家目前正在深化人事制度改革，整合政府职能部门，笔者认为应将水行政执法人员编入国家行政人员，而并非目前的事业单位编制。也只有如此合理设置水行政执法人员岗位，在水行政执法机构、执法人员总量减少的同时，增强水行政执法人员的政治和业务素质，切实提高水行政执法能力和执法水平，才能切实杜绝“执法临时工”现象。水行政执法经费由财政部门统一拨付，设立专项水务执法经费项目，杜绝自收自支，使水行政执法部门与经济利益脱钩，加大人力、物力、财力保障的必要投入，配备先进的水行政执法设备，运用科学技术手段，切实为水行政执法提供充足保障。

三、结束语

行政执法体制改革关涉党群关系、政群关系、社会稳定、社会和谐等根本性大局问题。水行政执法是行政执法中的一员，其他类别行政执法部门中也存在与水行政执法相类似的问题。国家新一轮改革的号角已经吹响，改革的蓝图已经绘就，如何在依法治国、依法执政、依法行政的前提下，用发展的眼光解决行政执法体制改革的一系列问题，留给了我们很广阔的思考空间，更需要我们当代水行政执法人员以闯深水的干劲、涉险滩的魄力，攻坚克难，把握机遇，转变思维，提升水行政执法效能，找准方法路径，快速平稳推进水行政执法体制改革，推进“法治中国”建设，真正让每一位公民体会到水行政执法的公平正义。