山西省森林生态效益补偿基金制度现状分析

徐茂宏

（山西省国有林管理局，山西 太原 030012）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境；要实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。森林是陆地生态系统的主体，从分类经营的角度，森林资源被划分为生态公益林和商品林两大类。公益林资源是维护国土生态安全的基本线。以生态公益林为补偿对象建立森林生态效益补偿基金制度，是《森林法》的法定要求。在天然林保护工程的引领下，自2004年启动中央财政森林生态效益补偿基金制度以来，山西省公益林管理逐步规范，基本形成了以森林管护责任制为根本、以森林管护站为依托、以森林管护队伍为主体、以现代科技手段为支撑的管护网络，推动了生态持续好转。研究分析全省森林生态效益补偿基金制度建设现状，对于进一步加强公益林管护，促进生态林业和民生林业更好发展具有重要的现实意义。

1 生态公益林区划及补偿制度现状

1.1 生态公益林区划情况

据新的森林资源规划设计调查成果，全省林地面积847.74万hm2，占全省总面积的54.10%。在林地面积中，生态公益林面积775.63万hm2、占91.5%，商品林面积72.11万hm2、占8.5%。截至2012年底，在生态公益林中，经国家林业局审核认定的国家级公益林总面积为227.44万hm2、占29.3%，地方公益林面积548.19万hm2、占70.70%。

1.2 生态公益林补偿制度实施情况

截至2013年，在全省国家级公益林中，纳入中央财政森林生态效益补偿面积180.14万hm2，涉及132个县（局）级实施单位。其中，国有面积105.41万hm2、补偿标准为75元/hm2·年，集体和个人122.03万hm2、补偿标准为22元/hm2·年。按照国家林业局要求，全省于2004年启动省级公益林效益补偿试点，2009年起实施，补偿范围为省直国有林中的有林地、疏林地、灌木林地以及未成林的造林地，补偿标准为75元/hm2·年。2010年以来，阳泉、晋城两市先后启动市级公益林补偿制度，灵石县正式建立县级地方公益林补偿制度。阳泉市补偿范围为有林地，补偿标准为国有75元/hm2·年，集体150元/hm2·年；晋城市补偿范围为有林地和灌木林地，补偿标准为国有75元/hm2·年，集体150元/hm2·年。灵石县补偿范围为集体有林地和灌木林地，补偿标准150元/hm2·年。

2 现行补偿制度存在的主要问题

2.1 国家级公益林难以确权落界

近10年，全省国家级公益林经过了两次面积增补、三次扩大范围、四次补偿政策调整，期间，各地开展了集体林权制度改革，进行了二类、一类两次森林资源调查，编制了县级林地保护利用规划。各县国家级公益林面积数据，虽然是依据既定的区划界定办法自下而上形成的，但因界定和审核相隔时间较长，受上述因素影响，经审核再次分解到县后，确权落界时出现一些具体问题。如有的林地权属不清晰，国有和集体、省直和地方之间存在林权纠纷和争议；有的林地区划不科学，存在一条沟两类林，一个村两类林的现象；有的县基础数据不扎实，二类调查数据、集体林权改革数据，乃至森林保护规划数据之间存在较大差异，同一块地在不同的区划中小班号、小班界限、小班面积均不一致，给现场落界带来困难。

2.2 非国有国家级公益林难以有效组织管理

据抽样调查，随着集体林权制度改革的完成，原属集体的国家级公益林绝大多数分到了户，涉及户数多、户均面积少。加之，农村外出务工或迁居小城镇人口增多，常住人口越来越少且老龄化明显。以临县为例，该县共有非国有国家级公益林1.16万hm2，涉及23个乡镇、554个行政村、10.50万农户，户均面积0.11hm2，有的到户面积还分散在几宗地上。按照中央补偿政策规定：林业部门应与愿意承担管护任务的农户每年签订一次管护合同，并定期进行检查验收，出具验收报告后拨付管护补助，且林业部门由此发生的管理经费不得在补偿基金中列支。照此，县级林业部门要面对千家万户落实管护责任，开展检查验收，支付管护补助，工作量十分庞大，加之相应的管理经费缺乏来源，致使项目管理难以有效开展。

2.3 非国有国家级公益林管护补助支出进度缓慢

按照现行补偿政策安排，补偿基金分为管护补助支出和公共管护支出两部分，其中非国有林管护补助支出主要用于集体和个人管护公益林的经济补偿，县级林业部门要根据实际情况，将管护补助支出全部补助给集体和个人。据此，多数县级林业部门除了用于统一管护支出部分补助外，其余管护补助还放在账上，资金支出进度比较缓慢。

2.4 地方公益林补偿制度没有建立

按照国家和山西省有关天然林保护二期工程的政策要求，县级实施单位应依据事权划分、分级负责的原则，对集体林中的地方公益林，主要由地方财政安排补偿基金（每公顷每年应补偿105元），中央财政每公顷每年补助管护费45元。按照这个规定，全省天然林保护工程区276.87万hm2地方公益林，每年应落实地方补偿基金29071万元。据摸底，工程区72个县（市、区），仅有灵石、寿阳、阳曲、沁源等10个县制定了补偿办法，将资金列入县级财政预算的只有灵石县。其中原因：一是国家天保工程区内的“两区”县有38个、占53%，县域经济很不发达，县级财政捉襟见肘。二是对林业生态建设的科学规律把握不够，县级单位重造轻管、重栽轻护的现象仍然普遍，舍得栽树舍不得管护。县级地方公益林补偿制度的缺位，拉大了国家级公益林和地方公益林的待遇，具体到山头地块和乡村户头，补偿的国家级公益林和未补偿的地方公益林交错分布。这种不平衡的、差别化的补偿政策，也是造成国家级公益林补偿基金难以兑现的一个重要原因。

3 思考和建议

3.1 着力创新非国有国家级公益林管护机制

山西国家级公益林中，非国有林占到一半以上。加强非国有公益林管护已经成为全省森林管护网络的关键一环。针对非国有公益林权属主体众多、分布不匀、面积分散的实际，应在县域范围内，统筹规划布局，因地制宜创新，着力构建以设施管护为基础、统一管护与自主管护相结合、委托管护为补充的实体化综合管护体系。设施管护，就是推进森林管护站、管护围栏、管护标牌、管护装备等设施设备建设，以完备的管护设施促进资源安全的静态化管护方式。统一管护，就是由县级林业部门综合林地林木权属、生态区位和管护难易程度等因素，按一定的控制面积规划森林管护责任区，每个责任区设1名专职管护人员，这种规范化、专业化的管护方式应作为主要管护方式。自主管护，就是在统一管护的同时，以村（社区）或林业大户为基本单元，以管护合同的形式，指导村委会（居委会）组织全体林权权利人管护公益林并享受管护报酬的一种参与式管护方式。委托管护，就是对与国有林场、自然保护区管护区域插花及毗邻的非国有公益林，委托给国有林业单位组织管护，同时引导林农参与林业单位经营活动，促进林农增收。在森林资源总量较大、国家级公益林分布较集中、集体林权改革分林到户较均衡的乡村，鼓励组建发展村办股份联营林场，走“以村建场、林权转股、多元经营、均利共富”的多效型管护道路。多种方式互为衔接，同步推动，形成互动，可对非国有国家级公益林形成有效管护。

3.2 合理分配和使用补偿基金，明确管护补助分配比例

补偿基金管理有关规定可操作性不强、支出范围模糊、支出比例不清，这些是影响管护补助支出进度的重要原因。借鉴云南、四川等省经验做法，结合非国有林管护体系建设需求，山西省可将非国有国家级公益林管护补助支出使用范围和比例作进一步细化，比照“4321”的比例分配使用。即，管护补助的约40%用于自主管护经济补偿，约30%用于统一管护人员劳务补助，约20%用于设施管护，其余约10%用于县级统筹公共管护支出。通过管护补助的科学分配，可以达到3个目的：一是政策惠民，以村为自主管护单元，有利于兑现补偿，保持农村稳定；二是统一管护，有利于稳定一线管护队伍，建设完善管护设施，有效开展森林管护工作，保障森林生态安全；三是保障运行经费，有利于县级林业部门开展管理工作。

3.3 加快建立地方公益林生态补偿制度

建立完善地方公益林生态补偿制度是落实天然林保护二期工程地方补助政策、破解非国有国家级公益林管理难题的治本之策。对此，省政府批准的天保工程二期实施方案已有明确的政策规定，关键是地方补助政策落实难。建议将县级政府是否建立地方公益林补偿制度作为林业项目考核或申报获取林业生态建设各类荣誉称号的硬约束，从政府层面将建立县级地方公益林补偿基金制度作为约束性指标，予以督促落实，促进公益林补偿均等化。

3.4 完善公益林保护管理机制

保护管理公益林是生态林业建设的重要领域，是生态文明建设的重要抓手。建议首先优化整合现有管理机构，从省级层面挂牌设立公益林管理中心，实行一套人马、两块牌子管理；市县成立相应机构，进一步明确管理职能、职数和编制。其次，夯实基础工作。规范各级公益林基础档案资料，逐步完善省、市、县三级公益林管理综合信息系统，提高档案资料电子化水平。三是推行规范管理。逐步完善国家级公益林征占用林地审核审批制度、公益林退出制度和赎买置换制度，使国家级公益林退得下、进得来、能赎买、严管理，从而更好地保护和发展公益林资源，实现生态效益与经济效益的协调发展。