建立人大代表退出机制探析

刘正全

（中共达州市委党校，四川 达州635000）

我国《宪法》明文规定人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民行使法律赋予的权力。《代表法》亦明确界定了全国人大代表及地方各级人大代表的职责。这些法律都以立法的形式确立了各级人大代表在我国政治生活中的法律地位和政治作用。然而从各级人大代表的履职现状来看，由于履职监督不力和机制不完善而导致的代表履职行为懒散状况却不容乐观，这非常不利于我国各级民主政权的建设，也为法治国家、法治社会大背景下增强国家、社会治理体系与治理能力现代化的追求目标所不容。

一、人大代表履职现状分析

在我国，各级人大代表代表的是其所在选区选民的利益和意志。人大代表在本选区范围内行使宪法和法律赋予的权力，行使职责，维护选区选民利益，这既是一项光荣使命，更是按照法律规定行使其公职所需。任何机构或组织不得非法干涉或剥夺其依法行使的职权。当然，人大代表在履行代表职责时，亦必须充分代表其选区选民的切身、根本和直接利益，为选民代言代行，真正起到“代表”作用，而不能只是走过场或做形式，搭带个人利益。在现实中一些走过场或做形式的做法，既是履职懒惰的表现，更是对资源的浪费，是对民生问题的极大不尊重。所以说人大代表本身政治素质的高低与履职能力的强弱直接决定着其“代表能力”，影响着人民当家做主权利被代表的程度及相关权益的实现[1]。从实践来看，人大代表中的大多数都能够做到根据宪法和法律的相关规定，认真履行其代表职责，能够及时且详尽、具体地反映选民问题，传达民情民意，代表民众提出合理化见解或主张，这对于我国各级政权组织的民主与法治建设发挥了不可或缺的重要作用。

然而，从我国人大代表的履职现状来看，由于种种因素影响，部分代表的工作却并非尽职尽责。实践中找人代笔写提案或者找人代替出席人代会的事情并不罕见，这凸显了现行人大代表制度在运行过程中出现的机制待完善问题。这些代表所提议案，究竟能代表多少民意，就可想而知了。一些处于基层的人大代表好多是忙人——要么是当地有经济实力的企业家，要么就是文化界的名人。由于事务繁忙，懈于履行我国《代表法》所赋予的神圣职责，这既是对自身职权的忽视，同时也是对选民期待权的漠视。他们在名义上是人民权益的代表，饱含选区选民的期待，行使选民赋予的权力，任务是为其所代表的选民谋取合法权益，然而由于其聚焦于代表工作方面的精力与时间都严重不足，更没有足够的时间调查民情民意，其“代表”权力当然就不能充分行使，代言作用不能完全发挥，代行职能不能有效履行。这些人大代表在任期内不认真履行或无从履行代表职责，开会期间不出席或者不认真出席人大会议，闭会期间更不认真参加代表活动。具体表现在：

（一）开会期间不履职或不认真履职。在我国，各级人大是人大代表参政议政、维护民众权利、反映民众疾苦以及提出合理化建议和发挥代表作用的重要平台。然而，不少代表却轻易放弃了这样的机会，“伤疤没有长在自己身上，所以不痒痒。”在人大代表会议上出现的议案往往质量不高，只是“随便提提，应付公事”。毛泽东指出，没有调查就没有发言权[2]109－116。本来，细致入微的调查研究是撰写议案和进行良好会议发言的前提和必备要件。部分代表本职工作太忙，抽不出时间和精力开展民意调查，必然提不出符合民生民意的高水平议案；有些代表虽然提出了一些建议，但往往只是笼统的“建议”或“意见”，没有可操作性；有些代表提的只是临场发挥的个人抱怨，或反映自己企业的困难，只有怨言或问题而不提可行性合理化建议，并没有就如何推动解决民生问题而事先进行充分准备和思考；有的代表在分组审议政府工作报告和决议时因缺乏相关知识而无言可发；有的代表只做老好人，人云亦云，随声附和，不提或少提建议，尽管其会后可能还会随便乱说；部分代表只提琐碎小事，“挠痒痒”，对重大事项以及时艰问题、热点和焦点问题不做发言或不敢发言，丝毫没有担当之感。而对于那些长期见不到人、已脱离原选区选民外出工作的“神秘人物”来说，由于其长期不同原选区选民保持联系，根本无法同其代表的选民互动和交流，其代表作用更是无从发挥，他们的代表职位成为装饰或摆设。

（二）闭会期间不出勤代表活动，不深入选民。由于历史和一些现实的原因，我国实行的是人大代表兼职制度。多数代表一般都有专职工作，平时忙于自己的事情，只有开人代会或者组织代表活动时才会被要求参加。一些连正式开人代会期间都不能尽心履职的代表，闭会期间发生的活动更不会积极参加。出勤率不高或干脆不出勤成为常事，不关心民意、不深入选民成为其必然的结果。有些代表反映群众问题夹带私利甚或假公济私，甚至不过是借用代表身份“以反映民意的方式”谋求私利而已。有些代表开会期间敷衍了事，闭会期间不问不谙群众实事，其要么借故推辞，要么有意回避，或者只是当当观众和听众。这些代表的视察、检查、调查和评议只不过是履行表面程序。一些代表在履行职责时瞻前顾后，怕惹麻烦，过于计较个人得失和考虑人情关系，这也是这部分人不愿意参加代表活动，在敏感和热点问题上不愿意发言的重要原因。有的人争做选民人大代表只是为了获取荣誉和身份，主要是为自身工作便利和谋求个人发展，远非“情为民所系”。这部分人动机不纯，只为谋求个人私利，一旦发现无私利可图，就会把选民的委托和期待置之一边不理，对牵系选民权益的事情不管不问，不履行职责甚或滥用代表身份另谋其他利益。

二、人大代表入职履职机制异化部分原因探讨

从现状来看，人大代表的入职、履职机制部分产生了异化。入职的人大代表未能认真履职和发挥相关作用，虽说是有多方面原因造成，但主要还是由于现行人大代表的入职门槛不够严谨科学，甚至可以说是比较偏激且粗糙，以及履职机制监督不力造成，乃至造成了实务中人大代表的功能发生蜕变，部分异化。

（一）入职机制不够严谨科学。选举是履职的前提和基础。现行选举制度与选举模式在一些地方产生了不少现实的问题，影响了选举出的人大代表的人员素质和结构，进而影响了人大代表的履职能力与履职力度。一是过于关注社会名气，造成一些地方按其选举模式选出的代表缺乏对应的履职能力。例如，一些基层地方在推选人大代表候选人时，只关注其社会知名度，结果致使选举出的人大代表与当地选民或原选举单位无直接联系或根本无法形成紧密联系，选民或原选举单位在其当选代表后的履职详情无从了解，也就无法有针对性地向其反映具体民情。二是关心经济地位，选出的代表没有时间“当代表”。一些企业的法人代表、经理或生产养殖的专业户被选为人大代表。这些人大部分时间由于专注于其本职工作，而没有时间与选民或原选举单位进行沟通和信息的获取，“只关心自己的业务量”和“所养殖的鱼苗”，并不关心选民的内心利益或诉求表达，甚或很少在其选区所在地出现，“看得着抓不着”，甚至“神龙见首不见尾”“来去无影踪”。按这种模式选出的人大代表，当选民有事想反映解决时，找人都很难找到，难以充分发挥出作为人大代表的应有功能。而一些人大代表把代表身份看作自己的一项殊荣和特权，当代表的目的只是为其业务和人脉铺路，根本没有为人民服务的意识，无论这样的代表忙与不忙，都不可能主动去联系选民，更不会“敢为人先”。

（二）欠缺入职、履职约束机制。我国《选举法》规定，人大代表受选民和原选举单位的监督。如果所选出的人大代表在履职过程中，被发现不称职或不认真履行职责，选民或者原选举单位可以罢免。但在现实中人大代表一经当选，往往不会再有人关心其履职情况，也很少有人提出罢免主张。特别对于基层来说，对人大代表的监督机制不易启动，更是致其严重虚化，很不到位。这种入职、履职约束机制的缺位，导致实践层面中管理的疏松，在人情关系比较浓重的基层环境下，代表的履职功能更难以被发挥出来。

（三）缺乏履职激励措施。这种现象主要还是发生在基层。长期以来基层人大代表履职情况缺乏评价体系，“干好干坏一个样”。一些人大代表尽管积极履职，参政议政，对当地的发展起了重要作用，但却得不到相应的鼓励和表彰。在很多地方，基层人大代表能否取得连任，其履职详情并未成为考核指标。一是激励机制缺失。代表法虽规定了人大代表在执行职务期间，其所在单位应按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇，任何单位不得随意克扣。但规定却不够详细，没有将代表履职的责任程度与单位的监督机制相结合。代表履行职责的好坏，单位既无法监督，也无相应的激励机制来调动人大代表的履职积极性。二是工作条件无助。在一些地区，基层人大代表由于物质补给跟不上，缺乏相应的办公条件，很多工作代表无法如期完成，严重影响了代表作用的发挥。在闭会期间，基层人大代表如何联系选民，选民如何将自己的意见、建议和愿望等向代表提出，需要为代表提供相应的办公环境或代表与选民的会见场所，以便代表与选民的互动交流。但在我国当前政治环境下，尚没有这方面的物质保障机制。

三、人大代表退出机制的构建

随着改革开放的进一步深入，国际国内形势均发生了深刻的变化。如何在社会急剧转型期，在人们的意识与价值观都发生了很大变化的现阶段，强化基层代表的责任意识，加强基层人大代表的履职监督，提高其履职能力，促使其发挥“代表”作用，以不辜负选民的初衷和委托，以适应不断发展变化的新局势，尤为重要。

（一）建立人大代表请辞机制——主动退出。在组织换届选举过程中，要严把人大代表的入口关。既要考虑代表结构，保证各方面都有一定数量的代表进入权力机关，又要考虑代表的履职能力，以是否有能力有愿望反映民众意志和愿望作为能否进入的条件之一。在提名推荐代表候选人时，无论是组织推荐还是选民推荐，除了法律规定代表应具备的基本条件外，更要考虑和考察代表的整体资质与素质水平，特别要看其履职能力，确保其有充分的履职时间与履职精力。要特别注重引进复合型人才。

除了《代表法》第41条规定的6种终止代表资格的情形外，按照《选举法》关于代表可以辞职的规定，建立和实施基层人大代表的请辞制度[3]。对于经常不出席会议和代表活动，不深入联系选民做调查研究，长期提不出合理化建议，几乎发挥不出“代表”作用的代表，由选举单位对其提出批评，如无改进，则劝其主动辞去代表职务。

（二）建立监督机构提请退出机制——被动退出。确立基层人大代表向监督机构例行汇报机制。人大代表被选出后，在代表所在选区和选举单位显眼的位置建立公告牌，公示其姓名、照片及联系方式，以便选民有问题需要反映时可以及时与代表取得联系。同时，由于我国现行的人代会代表罢免机制过于僵硬，且不易启动，建议建立较低门槛的人大代表罢免机制。比如，可以由相关的监督机构来提起罢免程序，最终由临时招开的人代会或专门的委员会来决议是否罢免。而罢免程序要向选民公示，或全程录相直播，确保人大代表要么起到“代表”的作用，要么退位让贤。

我国《代表法》第25条规定，“基层人大代表要回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问。”将建立代表的例行汇报制度与例行询问制度结合起来，借鉴记者招待会或新闻发布会的组织模式，以制度的形式在固定的期限，在固定的场所，回答选民询问问题。人大代表要向选举单位及选民例行汇报工作进展情况。汇报工作既可以口头汇报亦可以短会汇报，还可以用书面的形式在宣传栏、公示栏汇报。有条件的选举单位，亦可以建立网站，让代表与选民相互沟通，要求代表定期在网站上例行汇报。如果汇报质量不高，或者纯粹应付“公事”，则就由相关监督机构启动罢免程序，最后提交人代会决议是否罢免。另外根据《选举法》第44条规定的罢免制度，如在代表述职评议中，多数选民认为某个代表不称职，也可以依法提出罢免案，由人代会决议免去其代表资格。

（三）加强人大代表技能培训，清退不合格人员。受现行机制的影响，一些根本没有参政议政能力的代表被推进了代表的队伍当中。就我国的立法情况来看，选举法第3条只对选举权和被选举权做了一般规定，再无其他法律规范进一步明确候选人资格问题，这直接导致了选举实践中“指选”“派选”，把人大代表选举与评选“先进工作者”“劳动模范”等同起来，出现“文盲代表”“哑巴代表”“举手代表”等不正常的现象，这就需要想方设法解决和弥补[4]。代表应具有审议工作报告、议案和参加调查、视察等活动的观察能力、判断能力和分析能力，具有健康的体质，能身体力行地从事代表工作[5]。有些地区的人大代表缺乏现代社会所需求的专业知识，参政议政能力也相对较弱。为了克服这一困难，可以安排相关教育培训部门，对人大代表进行定期培训并考试。通过建立例行培训与考核机制，组织代表学习有关党的政策，国家的法律、法规以及相关专业知识。通过培训使代表提高认识，扩大知识面，提高现行代表的履职能力。对于不合适、不合格的人员，无论是新任代表，还是任期内的代表，如果发现其确实不具备代表履职能力或者对履职工作不再感兴趣，可以建议其主动辞职或者由组织予以清退，以确保人大代表队伍的朝气和活力。

（四）设计人大代表出席考核制度，与代表退出机制相结合。建立代表活动档案，对人大代表在大会和闭会期间的活动出席进行记录和考核。有现代化办公条件的地区，可以采用指纹机考核出勤率，避免代表临时找别人代签出勤。对代表们所提出的合理化建议、意见和方案等都做好记录，代表们反映群众热点、难点和焦点问题的议案都备案汇总。有条件的地区可以充分利用新媒体的优势，尝试在网上同步公示重大议案的进展情况，甚至可以独立建立网站、论坛等，通过网站向群众展示代表所提建议与意见，以充分展示代表们的参政水平和素质，从而提高代表们的参会、参政积极性。将代表们的出席率与出席质量考核结果，与代表退出机制相结合。

四、结语

加强人大制度和组织建设，充分发挥人大代表的履职功能，使其充分发挥服务民众的桥梁作用，一直是我国人民代表大会制度的优势和功效。在现有体制下，进一步构建和完善人大代表退出机制，有助于提高人大代表特别是基层人大代表的履职能力，提高国家综合治理体系和治理能力的现代化建设水平。这既是维护广大民众利益所需，也为法治社会国情所盼。

[1]王宜永．基层人大代表履职现状、问题原因及对策研究[J]．人大研究，2010，（3）．

[2]毛泽东选集：第1卷[M]．北京：人民出版社，1991．

[3]菏泽市人大常委会研究室．关于人大代表素质问题的调查[EB/OL]．山东人大信息网，http：//www．sdrd．gov．cn/govelect/46574．jhtml．

[4]陈伯礼．我国人大代表提名制度缺陷分析[J]．甘肃政法学院学报，2010，（3）．

[5]刘淑华，郭颖．人大代表专职化与我国人民代表大会制度的完善[J]．法学杂志，2008，（4）．