坚持走以人为本的新型城镇化道路

刘玉春

（黑河市委党校，黑龙江黑河164399）

城镇化是现代化的必由之路，是解决“三农”问题的重要途径，对于我国全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重大意义。然而，随着国内农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，资源环境瓶颈制约日益加剧，城乡内部二元结构矛盾日益凸显，传统的高投入、高消耗、高排放的城镇化发展模式难以为继，依靠劳动力廉价供给、土地等资源粗放消耗、压低公共服务成本来推动城镇化的方式已不可持续，我国传统城镇化发展走到了新的十字路口。2014年3月16日，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》（以下简称《规划》）的公布实施，为走以人为本的可持续的城镇化道路指明了方向。如何准确把握新型城镇化的战略意图与深刻内涵，加速由传统物本城镇化向新型人本城镇化的理性回归是一项重大课题。

一、新型城镇化是以人为本的城镇化

（一）新型城镇化的内涵

所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。

《规划》提出：以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。[1]可以看出，新型城镇化的“新”就是由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，实现“人的无差别发展”。

（二）以人为本的新型城镇化特点

1.以人为本的新型城镇化是人的合理聚集的城镇化。城镇的形成和兴衰是在转移成本、就业机会、劳动报酬、投资收益等信号和机制的引导和调节下，各种生产要素、市场主体及公共设施等在地理上自然流动和聚散的过程。新型城镇化建设不是鼓励所有农民都进城，因为鼓励农民进城解决不了中国几亿农民的“安居”和“乐业”的问题[2]，而是要遵循人类向往美好幸福城市生活、追求城市发展机会的天性，以填平城乡之间的巨大鸿沟为原则，坚持以市场为主导，顺应当前以发展型迁移为主要形式的农村劳动力转移形式。要以产业、就业、环境、服务聚集人口，实行城区都市化与农村城镇化并重，促进农业转移人口市民化、外来人员深度融合本地化、失地农民就地就业创业城市化，形成以中心城区为龙头、以小城镇为节点、以新农村为基础，城乡一体、布局合理，层次分明、错落有致，生态优美、多姿多彩的具有特色的新型城镇化格局。

2.以人为本的新型城镇化是人的和谐共生的城镇化。以人为本的新型城镇化应是吸引人、留住人、造福人的城镇化，应是人与自然、人与社会和谐共生的整体。城镇化的一切应当围绕人来展开，要树立牢固的人本思想，创造良好的人本环境，倡导“创新、和谐、公平、自由”，形成良好的人本气氛，使城镇更具人情味。

3.以人为本的新型城镇化是人的全面保障的城镇化。城镇要吸引人的聚集、满足人的需要，就要有相对足够的公共产品供给。一个优质的城镇平台，不仅要有林立的高楼、宽敞的街道，还要有净化、绿化和亮化的环境，以及同步产生的由市场供给的第三产业，同时不能忽视教育、医疗、文化、社保、安全等公共设施，不能忽视高楼背后的背街小巷、地下排水与污水处理等等。可以说，城镇化的过程就是配套公共产品不断完善和丰富的过程，形成良好的为市民提供安居乐业服务的功能。

4.以人为本的新型城镇化是人的平等自由的城镇化。这里的“人”，泛指所有人，包括过去的“城里人”、新转入城里的人和还在农村生活的人，要能够促进所有人的自由而全面地发展，而不能为了一部分人的利益损害另一部分人的福祉，不能为了城市的扩容，而付出太过昂贵的社会成本。[3]新型城镇化强调尊重市场，尊重农民的产权、自由迁徙权、自由择业权、自由交易权，强调在公平竞争下让人口和生产要素在城乡之间自由流动。

二、新型城镇化道路面临挑战

改革开放30多年来，我国的城镇化建设取得了显著成就。同时，我们也清醒地认识到，在城镇化过程中，也存在一些问题，面临诸多挑战。

（一）农业转移人口市民化面临阻碍

1.民生保障缺失。“就业在城市，户籍在农村；自己在城市，家属在农村；生活在城市，根基在农村”，这是城镇化浪潮中进城农民的真实写照。截至2013年，我国有2.7亿农业转移人口，户籍问题把他们挡在了享受城市化成果之外。他们撇家舍业地进了城，却离真正的城里人还很远，在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面很难享受到城镇居民的基本公共服务，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后成为我国城镇化进程中一个十分突出的问题。

2.城镇化资金短缺。城镇化主要从两部分人口市民化入手，一部分是非户籍常住人口，主要是农民工及其家属的市民化问题，另一部分是新增城镇居民的市民化问题。要实现农业转移人口市民化，不仅需要大量的民生投入，还需要一定的产业支撑，这都需要资金投入。据测算，我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元，假设公共成本是由政府来出钱，每年解决2500万人的城镇化问题，政府每年一次性投入约6500亿元。仅农民工市民化的住房保障需求就十分巨大，按一半家庭需要保障住房计算，至少需要1.3亿套保障住房。如果用10年来解决住房保障问题，每年需要1300万套，大约需要3万亿元的财政资金投入。同时还要加大对农村基础设施和公共服务的投入，也是一项不小的数目。

（二）土地城镇化快于人口城镇化

截至2013年，全国城镇化率53.73%，但实际户籍城镇化率36%。这样的城镇化主要是土地的城镇化，而非人的城镇化。土地城镇化的加剧，随之产生一系列社会问题。

1.新城变“空城”。城镇化一直依靠土地用途转换和土地融资，一些地方政府官员以“加速城镇化进程”为名，行官员的政绩需要之实，在城镇化过程中着力追求GDP增长和政绩形象工程，耗巨资打造新城，基础设施一应俱全，但无人居住。因此，必须走新型城镇化道路，避免出现有城无市的过度城镇化，避免出现新城变空城的“拉美化陷阱”。

此外，一些地方政府在利益驱动下，以“城镇化建设”之名，搞土地财政，用行政手段强制大拆、大迁、大建，出现征地纠纷和征地拆迁闹剧，激化了社会矛盾。

2.失地农民变“游民”。调查显示，在耕地征用之后土地增值部分的收益分配中，投资者和政府拿大头，村级组织留下两三成，农民拿到的往往不到10%，失地农民利益得不到保证，加上进城里生活成本高，致使广大失地农民变成了“游民”，被排挤在城镇化边缘地带，不仅无法享受到城镇化发展的成果，而且还承担了城镇化发展成本的沉重负担，造成社会不同群体间利益的两极分化、阶层固化，城乡居民收入差距进一步拉大。这样的城镇化带来的不是社会大融合而是更大的撕裂。与此同时，由于大量征地，导致农田面积减少，严重影响了农业生产和粮食安全。

（三）“空心村”和“三留守”问题

在我国城镇化过程中，农村因劳动力人口的大量流动，形成了少有人烟的“空心村”。同时，农民工所抚养的家人（老人、妇女、儿童）长期滞留农村，致使农村“三留守”（留守儿童、留守妇女和留守老人）问题日益突出。这是事关社会公平正义的大问题，处理不好，将给我国经济社会发展带来诸多风险和隐患。

三、以人为本推进新型城镇化建设

新型城镇化可以有多种路径探索，但核心都应是“人”的城镇化，要坚持走“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化”的新型城镇化道路。

（一）有序推进农业转移人口市民化

1.民生有保障。要按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分类推进、存量优先、带动增量的原则，以农民工为重点兼顾其他常住人口，统筹户籍制度改革和基本公共服务均等化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序地实现市民化作为首要任务。[4]应努力做到让农业转移人口实现“十有”，即进城有工作，上岗有培训，劳动有合同，报酬有保障，参保有办法，维权有渠道，住宿有改善，生活有文化，子女有教育，发展有目标。

2.制度有突破。推进新型城镇化建设，必须改革新型城镇化发展中的各项体制机制，其中重点要改革户籍制度。《规划》提出，到2020年，我国常住人口城镇化率要达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。具体做法是：要求各类城镇要因地制宜地制定农业转移人口落户的具体标准，特大城市要实行居民制。通过建立居住证制度，以居住证为载体，与居住年限等条件挂钩，稳步推进城镇的义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务，覆盖城镇常住人口。另外，还要改革农村土地管理制度，全面完成农村土地确权登记颁证工作，依法维护农民土地承包经营权。在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。

3.素质有提高。现在中国2.7亿农民工有两个“70%”：“70%初中以下文化水平，70%没有接受正规的职业培训。”[5]让农民变成市民，不仅仅是给他们逐渐提供完善、全面的社会保障体系，更不是简单地发钱养活他们，而是需要政府进行新的职业化培训，让他们掌握新的职业能力和新的生活方式。一是加强对农民工的职业技能培训，提高他们的职业技能和就业能力；二是鼓励农民工学习文化知识，提升文化素养。其目的，是使农民进城能进得来、留得下、过得好。

（二）提高城镇化可持续发展能力

1.科学规划，合理布局。走新型城镇化道路，要通过科学规划、合理布局、完善功能、以大带小，形成大中小城市和小城镇协调发展的格局。《规划》提出，要严格控制500万以上的特大城市人口规模。优化提升中部地区的城市群，培育发展中西部地区的城市群，构建两横三纵的城镇化战略格局，依靠特大城市和大城市，通过综合交通运输网络的连接，增强城市群内部的城市和小城市产业功能、集聚功能和服务功能，把有条件的县城、重点镇、重要边境口岸发展成为中小城市。

2.传承文化，特色建镇。《规划》指出，注重人文城市建设，发掘城市文化资源，强化文化传承创新，把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。习近平总书记也提出城镇化要让居民“望得见山，看得见水，记得住乡愁”，是要把传统文化保留下来。应从实际出发，尊重历史、尊重规律、尊重自然，根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

（三）推进农村就地城镇化

未来中国城镇化率即使达到70%左右，仍然将有4-5亿人口生活在农村，因此新型城镇化与新农村建设要相辅相成，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。

1.打造农村新社区。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，而要着眼农民，涵盖农村，把新农村打造成新社区，实现就地城镇化，解决“空心村”和“三留守”问题。一是推动交通网络、公共服务、基础设施、商贸物流网络、金融服务网点向农村延伸，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。二是给农民以产权、土地确权，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，不能损害农民的土地权益，大力发展现代农业，扩大养殖业、种植业，提高农民收入，让留在农村从事农业生产的广大农民过上具有农村特色的幸福生活。这样，使农民进退有路，城镇化也才能更扎实稳步推进。

2.引进产业稳人心。要实现农村就地城镇化，必须有产业支撑。推进城镇化是一个“筑巢引凤”的过程，只有构筑产业项目的“巢”，才能促进城镇需要的人流、物流、资金流、信息流等要素集聚，增强县城和小城镇的承载力，以此吸纳农村人口加快向小城镇集中。所以，产业项目是推进城镇化的魂，要大力引进产业项目，实现农村向社区的转变，从而推进新型城镇化发展。

总之，坚持走以人为本的新型城镇化道路，要以为群众谋取福利为根本目的，以群众利益为最高原则，以群众满意为唯一标准，积极稳妥扎实有序推进新型城镇化建设。

[1] 国家新型城镇化建设发展规划（2014－2020）[E B/OL].（2014-03-17）.h tt p//n e w s.xi n h ua n e t.com/ho u se/b j/2014-03-17/c-126274610.h t m.

[2]王立平.新型城镇化不是鼓励所有农民都进城[E B/OL].（2014-04-23）.h tt p//ho u se.peop l e.com.c n/n/2014/04/23/c/642 20-24933765.h t m l.

[3]喻新安.新型城镇化究竟“新”在哪里[N].中国青年报，2013-04-15.

[4]徐宪平.新型城镇化建设的五大任务[J].中国发展观察，2014(4).

[5]车玉明，李宏.如何有序推进农业转移人口市民化[E B/OL].（2014-03-20）.h tt p://www.g o v.c n/z h ua nt i/2014-03/20/co nt e nt-2642470.h t m.