构建城乡一体化的基本养老保险制度的探究

刘阳阳，李三梅

（大连财经学院，辽宁 大连 116000）

新农保和城镇居民社会养老保险制度的确立，标志着我国进入了“制度养老”时代，我国城乡居民人人老有所养的愿望在制度上最终完成。然而，与制度全覆盖相伴随的是，我国城乡居民社会养老保险二元格局和“碎片化”问题显得愈加严重。2014年2月7日国务院常务会议决定，在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险，依法将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险保持基本一致。构建城乡一体化的基本养老保险制度是我国统筹城乡居民社会养老保险体系的关键步骤。

1 新型农村养老保险和城镇居民养老保险的现状

（1）新型农村养老保险的现状。伴随着城市化进程加快、可使用的耕地逐渐减少、农村人口逐步老龄化、传统的家庭养老模式逐渐弱化等因素的影响，给农村传统的养老模式受到极大冲击，农村传统的养老模式已不能满足农民的需要，将农民纳入社会养老保险体系具有一定的历史必然性。

党的十七届三中全会明确提出要加快健全农村社会保障体系，并于2009年3月在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点。新农保借鉴了城镇职工基本养老保险制度的“统帐结合”的模式，采取“个人缴费、集体补助和政府补贴相结合”的筹资模式，政府每月发放最低55元的基础养老金和个人账户相结合的支付结构，对于凡满16周岁（不含在校学生），未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可在户籍所在地自愿参加。新农保的推出进一步加快了养老保险制度的改革，实现农民基本权利，缩小城乡差距，维护社会稳定，促进新农村建设和构建社会主义和谐社会具有重大意义。

目前截止截至2013年底，全国参加新农保、城居民保的总人数已达到4.98亿人，其中领取待遇人数达1.38亿人。新农保覆盖范围逐步扩大的同时，也存在着一些问题，保障水平较低，不能调动农民参保积极性。农民的思想较为落后，对新农保养老保险的认识不足，参保积极性不强。缺乏统一的养老保险立法，我国各地政府实施农村社会养老保险基本上都以国务院办公厅2009年印发的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》为基础，法律层级较低，制度缺乏强制性和可持续性，无法公正地保证农民的权利。新农保基金暂时实行县级管理，管理层次较低，缺乏多元化的投资渠道，面临着通货膨胀贬值的风险，在管理和运作上缺乏法制化和规范化，一些管理部门为寻找增值渠道，违规投资，违规运作，造成养老保险基金的流失。这些存在的问题都阻碍了养老保险制度的发展，而新农保和城居保的合并对进一步推动养老保险制度增强公平性、适应流动性、保证可持续性将发挥积极作用。

（2）城镇居民养老保险的现状。随着1997年统一的城镇职工养老保险制度的建立，2009年保障广大农村老年人的新型农村养老保险制度开始试点并日益完善，我国养老保险体系的短板即城镇无业居民的养老问题逐渐凸现出来，为完善我国的养老保险制度，解决城镇无业居民的养老保险问题，在2011年7月1日城镇居民养老保险制度在全国试点运行，这是继2009年新型农村社会养老保险试点后党中央、国务院为加快建设城乡居民的社会保障体系作出了又一重大战略部署。这一重大战略的部署填补了我国养老保险制度中重要的一片空白。城镇居民养老保险和新农保在制度设计上有很多共同之处，都是由政府主导建立的社会养老保险制度，实行个人缴费、政府补贴相结合，社会统筹和个人账户相结合，基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。而截至2013年底，全国参加城乡居民养老保险的总人数达到4.98亿，其中2399万为城镇非从业居民。其中城镇居民参保人数较少，如果单纯针对这一两万人再建立经办机构和队伍，再增加相应的机构来管理，造成资源浪费，不利于节约成本，不利于规模管理。与此同时，基本养老保险关系转移接续不畅，造成农民工等流动人口参保积极性不高，甚至退保现象的发生，而此次新农保和城居保的合并，对城乡居民养老保险和城镇职工养老保险的衔接转换作了明确规定，使广大农民工和城镇非从业居民进可在城镇职工养老保险参保缴费并享受相应的待遇，退可由城乡居民养老保险制度兜底。据人社部统计，2012年全国农民工总量达到2.62亿人，同期参加城镇职工养老保险的农民工数仅为4543万人，由于农民工这种职业的特殊性，农民工有时出去打工，有时回家种地，农民工对养老保险的积极性不高，绝大部分农民工都游离在养老保险制度之外。在此之前农民工对养老保险的积极性不高，不能保障他们的合法权益，而建立城乡居民养老保险及相应配套政策能激励劳动者参保积极性，在一定程度上给予了农民工和城镇非从业居民自由度，使农民工群体和城镇非从业居民受益，对于扩大养老保险覆盖范围具有积极的推动作。

2 构建城乡一体的基本养老保险制度存在的问题

（1）保障水平较低，保障金额较少。每月55元的养老金很难满足农民的基本养老需求，尤其是老年人作为体弱多病的弱势群体，再加上上医疗费用等支出，更是难以满足老年人的日常生活。据人社部统计，2013年我国城乡居民基本养老金月人均达到81元，而民政部数据显示，中国平均城市、农村低保标准分别为每人每月352元、189元。也就是说，城乡居民养老保险待遇不及低保一半。尽管城乡居民还有其他收入，但是对于逐渐失去劳动能力的60岁以上老人来说，养老金不能止于零花钱。虽然城乡居保的全覆盖解决了广大农民和城镇居民从无到有的问题，在制度上填补了我国养老领域的最后一片空白，但是81元的购买力着实让人感觉有些悲催，2009年，城乡居民试点初期全国大部分地区的待遇是人均每月55元，大约能够买50斤大米，2013年，81元只能买40斤左右的大米。要让低收入群体不光在名义上进入养老保险制度的框架，而且要享受到有效的保障，“名义保障”与“时效保障”的反差值得我们去思考和探究。

（2）具有“半强迫”性质。城乡居民养老保险制度规定，已年满60周岁的老人不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女必须参保缴费，否则不能领取老人养老金。这一规定不仅使很多农民产生反感，同时也使得一部分无子女赡养或子女不孝的老人领不到基础养老金。此外地方政府存在逐级压任务、定指标的情况，各级干部为逐政绩，对城乡居民半哄半逼要求其参保。

（3）存在虚报冒领、挤占挪用、贪污浪费等违法违规行为。由于资金监管方面存在漏洞，没能充分制度的保障作用，浪费了资源，使该受到保障的群体没能得到应有的保障，而没有资格领取养老金的人员虚假冒领，违背了城乡居民养老保险制度的目的。由于我国一些地方建设投资资金短缺、社保基金运行管理机构的职能划分不清、缺乏对社保基金监督、相应的法律法规制度不健全、信息化建设滞后、道德风险的存在等原因，致使社保基金被挤占挪用。如2004年山西太原发生的挪用诈骗社保基金案、2006年上海社保基金挪用案、2007年广州社保基金挪用案。

相关法律制度不健全，致使虚报冒领骗取养老金的情况时有发生。由于领取养老金的人数多、规模大，对领取养老金的人员缺乏有效地审核、管理。由于养老保险金经办机构人员少、内部控制制度不健全，对领取养老金人员的生存状况不足，领取双份退休金、领取已过世人员养老金的情况时有发生，造成了社会资源的浪费，增大了养老金的给付压力。

3 构建城乡一体化基本养老保险制度的重要意义

（1）目前我国已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险的全覆盖，并且两种制度极为类似，又是先后设立的，所以水到渠成地将这两种制度并轨形成城乡居民养老保险制度，这标志着我国破解我国社会养老制度“碎片化”问题迈出了重要一步，为建立统一的国民基本养老保险制度改革打下基础。这两种制度并轨形成一系列的政策推手，并将有利于推动解决长期以来我国城市化发展过快带来的一些城乡结合地带的村干部参保、被征地农民参保、回向农民工及长期在外打工的未参保人员、退保人员等群体的参保、断保接续等遗留问题，合并其相关的碎片化的社保制度。

（2）构建城乡一体化的基本养老保险制度是城市化的必然要求。随着城市化进程的加快，人均占有的耕地越来越少，越来越多的农民进城务工。建立城乡居民养老保险正是顺应城市化发展，推进城乡一体化而提出的，有利于农村人口的流动，保障了农民的利益。

（3）维护社会公平，实现城乡一体化的需要。社会保障制度是社会公平的基础性制度，不仅可以为人民生活一视同仁地公平提供基本保障，同时也是调节社会收入分配的重要手段。城镇居民养老保险和新农保覆盖的人群大都是低收入群体，通过这两项制度的合并整合，可以把公共资源更多地向他们倾斜，更好地促进发展成果全民共享，缩小收入分配差距，促进社会公平正义。当前，我国存在地区发展不均衡、城乡差距仍然较大，不仅影响经济与整个社会的和谐发展，也成为阻碍城镇化进程的关键因素。国家统计局公开数据显示，目前我国城镇和农村的收入水平保持3倍左右的差距。社科院公布的《社会蓝皮书》显示，2012年我国城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险的参保率分别呈上身趋势，其中，城镇职工人均养老金水平已达2.09万元，新农保为859.15元，两者相差24倍之多。

（4）构建城乡一体化的基本养老保险制度有利于节约成本增加效率。由于新农保和城居保两种制度极为类似，又是先后设立的，重要的是城居保的参保人数较少，在统筹层次较低的情况下，如果单纯针对这一两万人再建立经办机构和队伍，再增加相应的机构来管理，造成资源浪费，不利于节约成本，不利于规模管理，而新农保和城居保的合并有利于整合资源，有利于节约成本增加效率。

（5）完善我国社会保障体系，构建社会主义和谐社会的必然要求。改革开放30多年来，城乡以及地区之间的收入差距不断扩大，养老保险制度的不健全严重影响和谐社会的构建。建立城乡一体化居民养老保险制度有助于提高农民的福利，有助于劳动力在全国范围内自由流动，刺激经济发展，并在一定程度上消除收入分配不公，缩小贫富差距，缓和社会矛盾，也有助于打破用工制度的身份界限，提高农民的社会地位，保证公民享受平等的社会保障权利，带动农村社会劳动力向二、三产业，逐渐缩小城乡与地区之间的差距，推动整个国民经济和社会的和谐发展。

（6）构建城乡一体化的基本养老保险制度为实现养老保险多轨合并，实现养老保险体系整体一体化提供借鉴。我国目前的社会养老保险是多轨并行，按照职业和身份的不同，我国养老保险制度主要分为城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险、城镇居民养老保险、新农保等，多项制度参保方式以及待遇不一。新农保和城居保的合并为养老保险多轨合并迈出了重要的一步，有助于破除城乡二元结构，为社会养老保险实现城乡一体化迈出的第一步，逐步实现城乡基本公共服务均等化迈出重要步伐。为构建一个全国统一的水平差距不大、相互衔接的基本养老保障制度和建立多层次、多维度的养老保障体系奠定基础。

4 构建城乡一体化的基本养老保险制度的建议

（1）优化财政支出结构，加大财政投入，适当提高保障水平。中央、省级政府在全面推进城乡居民养老保险的同时，应继续加大中央与省级财政转移支付能力，逐步提高基础养老金待遇和统筹层次，逐步建立基础养老金待遇与经济社会发展水平相适应的协调增长机制，循序渐进提高待遇水平，让广大城乡居民共同分享经济社会发展改革成果。

（2）不断完善相应制度，加强激励力度。坚持制度的普惠价值观念，对年满60周岁的老年人领取养老金必须要其符合条件的子女参保的规定进行完善，避免将父母的养老权益与子女的缴费捆绑在一起。在地方政府可承受范围内，结合本地实际，可以考虑基础养老金按不同的缴费档次差别给付，与缴费档次呈正相关关系。同时也可增设高档次缴费标准，满足不同群体、不同收入水平的参保需求，加大缴费激励，调动城乡居民对较高档次养老保险的投保积极性，激励和引导城乡居民早参保、多缴费、多受益。

（3）增强养老金保值增值能力，拓宽投资渠道。科学合理利用基金滚存结余的运营来达到保值与增值的目的，以便实现城乡居民养老保险制度的可持续发展。拓宽养老金投资渠道。建立规范完善的投资市场，建立统一规范的社保基金投资运营机构，对社保基金投资进行科学有效地利用，以实现养老金的保值增值；建立健全相应的法律法规来约束和避免社保基金领域中的低效率和道德风险。探索新的投资渠道，例如采用商业银行托管下的委托管理方式，有限度允许基金进入市场。

（4）加强城乡基本养老保险基金监管，严肃查处虚报冒领、挤占冒领、挤占挪用等违法违规行为，充分发挥城乡基本养老保险制度的保障作用。严惩挤占挪用基金的相关人员，严查地方建设基金来源、扩宽监督范围，对城乡基本养老保险基金的监管建立相应的法律法规，实行依法有序监管，加快信息化建设，实行高效监管，提高监管人员的综合素质，保证监管质量。建立相应的城乡居民养老保险基金监督和管理委员会，个人账户基金交给个人账户基金管理委员会管理。

（5）加快城乡户籍制度改革。我国城乡割裂的“二元”户籍制度在一定程度上削弱了经济要素的自由流动，阻碍了城市化进程，不利于劳动力的流动，进而阻碍全国统一的劳动力及人才市场。由于养老保险制度与户籍制度直接挂钩，拉大了城乡及地区之间的差距，加剧了社会分化，不利于构建城乡一体化的基本养老保险制度。我们必须加快户籍制度改革，逐步拆除构成“二元”养老保险制度的社会基础，为构建城乡一体化基本的养老保险制度铺平道路。

（6）增强城镇居民的参保意识，提高城镇居民的思想认识，加大政府的工作力度。长期以来，农民受小农思想影响较为严重，比较注重眼前既得利益，不以长远眼光看待社保政策，对社保政策心存疑虑，长期受“养儿防老”传统观念影响，与此同时，之前受养老保险缺乏保障性，认为不如把钱储蓄起来自己养老，参加养老保险不合算，基金管理不规范等问题的影响，均对城镇居民的参保意识产生了一定的消极影响。因此，各级政府应把城镇居民养老保险列入重大民生工程，高度重视和大力支持，相关部门积极协调、配合，政府人社部门全力抓好工作的开展，广泛宣传此次新农保和城居保合并成为城镇居民养老保险给城镇居民带来的切身利益和好处，增强广大群众积极参加城乡居民养老保险的信心和决心，努力增大城镇居民养老保险的缴费人数，增大覆盖面。

建立适合我国国情的城乡一体化的养老保险制度，使全体人民享有基本养老保障，是我国经济发展的必然要求和推进“新四化”建设的需要，也是我国应对老龄化社会，完善我国社会养老体系的目标。但这是一个漫长的过程，还需要我们不断克服各种阻碍，构建城乡一体化的基本养老保险制度要根据我国的实际情况，分布进行，具体分析。

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