浅议城镇洪涝问题及其对策

□ 李百仓(荥阳市河王水库管理所)

0 引言

城镇发生洪涝的因素比较复杂，即便是一座城镇在不同区域所发生的洪涝原因也千差万别。但是，暴雨强度超过了城镇防洪排涝设防标准、城区排水系统条件的不利变化、城镇管理者不重视城镇防洪排涝、应急防御措施不具有可行性等，却是普遍性的问题。

2007年7月22日，荥阳市遭遇超百年一遇暴雨，日降雨量达260mm，短时间内荥阳市城区发生大范围洪涝现象，致使城区局部道路断行，车辆抛锚，居民小区积水，街区雨水检查井喷涌，造成了很大的经济损失，还严重影响了整个城镇的正常生产生活秩序，更加考验了荥阳市城镇防汛各项工作的成效，对城镇防洪工程和应急反应能力提出了更高的要求。

1 城镇洪涝的成因

1.1 暴雨强度超城镇排水设计标准

城镇排水专项设计标准的高低，取决于受淹后造成的损失和社会经济条件等多种因素。现行城镇排水系统设计标准是：一般地区1-3年一遇，重要地区3-5年一遇。

近年来，在北京、武汉、南京、杭州等地发生的洪涝，主要原因是暴雨强度超设计标准。以北京为例，重现期为1、3、5年对应的最大1 h雨量分别是36,50和56mm，而近年来发生的洪涝，最大1 h降雨量都在50mm以上，按照北京市的暴雨强度标准，其重现期远超过百年一遇。

1.2 城镇建设加重了不渗水面积比例

随着我国城镇化高速发展，交通道路、市政道路、城镇楼宇等基础设施的快速建设，使得城镇硬化面积不断增加，自然植被遭到破坏，取而代之的是沥青混凝土路面、建筑物与构筑物，暴雨径流系数变大，降雨径流自然汇集的途径随着城镇化建设的需要所进行的填沟造地、围湖（河）造田而改变，雨洪水自然入渗补充地下浅层水的途径被人为隔断，破坏了原本可通过入渗进而转化为地下水资源的水循环环境，只能单靠城镇排水系统排泄，最终成为城镇洪涝灾害的根源。

1.3 城镇建设降低和丧失了拦蓄错峰的自然功能

城镇化建设的飞速发展，使原本拥有自然蓄洪、错峰功能的自然沟谷、蓄滞洪区、河道等被人为填埋或堵塞，使其降低和丧失了雨洪水的拦蓄、错峰等自然功能。另外，承担防洪排涝任务的自然沟谷、河流，由于基础设施建设滞后、维修养护资金缺乏及地方管理机构不健全与保障措施不完善，自然沟谷、河流长久以来得不到有效保护和合理的开发利用，河道清淤疏竣常年未进行，自然沟谷、河道淤积，行洪排涝断面萎缩，河道配套涵闸、桥梁等建筑物未得以按照城镇防洪工程设计规范进行拆除重建，导致行洪排涝不畅，城镇逢雨便形成洪涝灾害。

1.4 城镇排水系统设计、建设、管理失调

1.4.1 城镇总规、排水专项规划未得以实施

城镇化建设之初，均进行了城镇建设的总体规划和给排水专项规划等，通过专家评审，并获得政府规划部门的审批。从城镇建设规划而言，城镇建设的市政、住建、交通、土地、环境保护等基础设施是相当完善和齐全的，之所以发生城镇建设中后期所出现的洪涝问题，就在于在现实城镇建设过程中未严格按照城镇建设的总体规划和给排水专项规划进行工程设计，且未贯彻执行住建部、水利部等部委颁布实施的有关雨洪水开发与利用的相关规范，甚至以主观代替客观，以客观影响主观，最终导致了城镇建设防洪排涝工程设计不完善，并在实际施工阶段以各种因素为理由改变工程设计，致使城镇建设排水专项规划既没有按照规划进行设计，更没有按照工程设计进行工程施工，形成了防洪排涝自然灾害的永久性病症。

1.4.2 城镇防洪排涝规划设计标准偏低，工程建设管理滞后

城镇发生洪涝自然灾害的因素主要是防洪排涝规划设计标准偏低和工程建设管理滞后。防洪排涝能力不够主要表现在：老城区排涝系统维修养护、更新不到位，新城镇排涝系统尚未按照规划设计建设完成，新、老城镇排涝系统衔接缺乏总体规划设计，城镇防洪排涝系统的设计标准偏低，如郑州市为l年；防洪排涝系统的整体规划较城镇发展相对滞后，防洪排涝系统设计的防洪排涝能力较小；城镇防洪排涝规划设计未采取雨污分流。为防止河道地表水质恶化，雨水通过城镇防洪排涝系统排入污水处理厂进行处理后再将中水排入河道；然而，当降水量超过城镇防洪排涝设防标准和污水处理厂的处理能力时，会导致雨洪水滞留形成洪涝。

1.4.3 建设管理滞后

由于经济、施工技术等原因，城镇建设防洪排涝系统未能按照规划设计和施工标准实施，防洪排涝能力达不到设计要求。在后期运行管理过程中，老城镇防洪排涝系统建设时间早，设防标准偏低，不协调；市政、城乡建设、水务等管理机构横向联系不协同，以及防洪排涝系统更新滞后、堵塞严重，防洪排涝能力下降，随着城镇建设的发展，原有防洪排涝系统已不适应现阶段城镇发展的客观要求。

1.5 城镇雨水开发与利用认识不够

目前，住建、交通、市政与规划部门未能充分认识到城镇雨洪水开发与利用的水资源保护价值和社会生态价值，只是把城镇雨洪水作为一种自然灾害单纯性地通过城镇排水系统将雨洪水排走，却没有给予很好的开发利用。城镇发展与建设过程中，对于城镇雨洪水开发与利用认识不够在于：一是动用大量的人、财和物单纯性地将雨洪水排除，流失大量的淡水资源，破坏自然水循环环境和生态环境；二是面对严重的水资源缺乏问题，寻求各种途径，浪费巨大财力解决与保障城镇可持续性发展的水资源需求。

2 解决城镇洪涝的措施

2.1 加强城镇排水专项规划编制工作

目前，法定城镇排水规划包括城镇总体规划和详细规划中的排水专项规划。总体规划阶段，排水专项规划的主要任务是确定排水体制和排水标准、划分排水分区、提出排水工程布局方案。详细规划阶段，排水专项规划的主要任务是落实总体规划提出的排水设施具体位置，完善排水系统，计算流量及管径。从编制内容和深度看，总体规划的排水专项规划覆盖面大，深度不够；详细规划阶段的排水专项规划细，系统性差。为解决这些矛盾，在总体规划编制过程中或总体规划之后单独编制排水专项规划，规划、设计与建设的总体效果较好。特别是在水污染防治和内涝防治形势严峻的城镇应该积极加强排水专项规划的编制工作，以应对和满足城镇高速发展的需求。

2.2 以规划作为指导和约束，制定城镇切实可行的排涝建设方案

城镇给排水专项规划是城镇总体规划中的一个专项规划，它的深度与广度事关城镇防洪排涝系统建设质量的高低。城镇建设总体规划和给排水专项规划，需要综合考虑地形地貌、水文地质、土地利用、城镇发展环境因素等条件，按照“科学发展、整体规划、分片治理、以人为本、远近结合”的原则编制城镇给排水的远景、近期规划。依据给排水专项规划指导和约束城镇防洪排涝建设方案的编制，提出切实可行、全方位的城镇防洪排涝建设实施方案。

2.3 提高工程建设管理水平和排涝系统的总体质量

建设管理中贯彻“百年大计、质量第一”的方针，按照“政府监督、项目法人负责、监理控制、企业保证”的总体要求，建立和健全质量管理体系，通过排涝工程实施过程中全面、全方位的建设管理，形成全过程的质量控制系统，全面保障和提高排涝系统的总体质量，达到经济、安全、美观的目标，降低排涝工程后期管理费用。

2.4 从源头上控制城镇径流量

在城镇洪涝防治和控制方面，国外倡导的低冲击开发模式、雨洪利用理念尤其值得我国城镇发展和建设借鉴。这些理念在总体规划中，主要是控制用地结构，从源头上控制径流量，缓解水资源供需矛盾，控制初期雨水污染，改善城镇的排水条件。在改善排水条件方面，1 hm2建设用地配套100m3蓄水设施，相当于拦蓄10mm的径流量或20mm左右的降雨量。

3 结语

城镇防洪排涝工程，不仅关系到城镇的发展和生态环境的改善，而且还关系着城镇的生产生活质量，需要规划、市政、住建、水务等多部门横向联系，需要城镇管理者按照“科学发展、一切从实际出发、为民服务”的原则，制定切实可行的工程措施和非工程措施，广泛宣传城镇防洪排涝科技知识，不断完善城镇社会管理、服务体系，切实提高城镇洪涝防御能力和应急处置能力。