水利工程管理存在的问题与对策

□刘东红（开封市城区水利局）

1 水利工程管理存在的问题

1.1 水利工程管理单位定位不清晰

长期以来，水利工程管理单位在机构性质上既是行政主管机关，又是水管单位；既是管理者，又是维护者、运营者。机构性质决定了机构职能，水利工程管理单位性质不明确直接导致了水利工程管理单位的职责混乱。行政、事业、企业3种职能相互交叉、混而为一。水利工程管理还缺乏有效的分工，导致水利工程管理单位任务繁重，往往处于超负荷运转状态。水利工程管理单位机构性质不明的情况，使水利工程管理单位既是“裁判员”又是“运动员”，导致水利工程管理单位缺乏有效的制约，水利工程管理难以得到有效的监督。

1.2 管理资金投入严重不足

水利工程的收益大多是综合效益，虽然水利工程的收益范围能够基本明确，但是水利工程的具体受益对象难以确认，受益对象受益多少难以量化。也就是说，水利工程的特殊性，导致水利工程管理难以建立起“投入—产出”、“消耗—补偿”机制。在这种情况下，水利工程管理的费用一直靠国家投入，缺乏多元化的收入来源，但是国家的投入往往处于较低的水平。由于缺乏稳定的、足够的资金投入，许多水利工程管理单位采取经营创收的手段来解决经费问题。为了维持水利工程的运行，越来越多的人员进行经营创收，既要管理又要创收，这在一定程度上引发了职能矛盾。许多管理人员身兼数职，无法专心致志做好应有的管理工作，这种情况若长期延续下去，对整个水利事业都会产生深远的不利影响。

1.3 水利工程“重建设、轻管理”

现阶段我国水利工程呈现出“重建设、轻管理”的现象。不少水利工程在兴建时轰轰烈烈，耗费大量的人力、物力和财力，但是工程建好之后往往疏于管理：一方面水利设施缺乏保养，乱堆、乱放、乱占等违章现象屡见不鲜；另一方面发生多种安全隐患不能得到及时发现和处理，常年以往容易引发重大安全事故。重建设、轻管理，究其原因如下：一是水利工程产权不清晰，水利工程建成之后，产权归国家、归集体、还是归个人，多数情况下并没有清晰的界定，产权不清晰直接导致管理责任不明确；二是水利工程管理缺乏有效监督，监管主体是谁，管理经费如何开支，管理人员责任如何落实，这些问题大都是悬而未决的；三是重视意识不足，工程建设往往属于硬性指标，而工程管理往往是弹性指标，往往引不起有关部门的重视。

1.4 水利工程管理体制改革滞后，跟不上形势发展

在计划经济条件下形成的管理体制在当时曾发挥过重要作用，随着社会主义市场经济体制的建立，水利工程管理体制改革不断深入，但仍难以满足社会发展的需要。如水利基建工程实行“事企分离”，水利工程管理单位开始转型，纷纷组建施工企业，原有的管理人员划归入施工队伍，结果导致管理力量捉襟见肘，管理改革在一定程度上反而削弱了管理能力。再如水利养护，在计划经济条件下，一些水利工程的维护离不开当地政府与群众的参与。当地群众养护水利工程的报酬由当地政府来承担，政府与群众亦分享水利养护带来的利益，然而市场经济体制下，这种水利维护模式越来越难以维系。事企分离之后，水利维护的责任由养护企业承担，但是当地政府、群众与养护企业的利益分配问题却凸显出来，成为改革所面临的难题。

2 水利工程管理的改革对策

2.1 明确水管单位的性质

水利工程管理体制改革的重点在于对水利工程管理单位的性质给予准确定位。根据水管单位承担的任务以及水管单位的盈利状况，可以将现有水管单位分为以下3类。一是公益型水管单位：这类水管单位主要承担防洪、防旱等任务，除了国家财政投入，没有别的收入来源；二是准公益型水管单位：这类水管单位既要承担防洪、防旱等任务，又有供水、发电等经营性功能，除了国家财政投入外，还能通过经营获利；三是经营型水管单位：这类水管单位主要承担供水、发电等任务。

2.2 深化水利“管养分离”

首先实现水管单位内部管理与养护职能分离，包括人员、经费、设备分离；其次实现水管单位与养护部门的分离，但仍承担原单位的养护任务；再一次实现管养彻底分离：水利工程管理管养彻底分离之后，要确定水管单位和养护企业之间的关系，市场经济体制下的水管单位和养护企业不再是上下级的隶属关系，而是平等的合作关系。一方面，水管单位不再大包大揽，而应该积极引入市场竞争机制，让企业在公平竞争中发展，另一方面，养护企业采取现代企业制度，市场化运作，专业化发展，树立危机意识和竞争意识，主动融入社会主义市场经济。

2.3 水利工程建设要“重建重管”

对于水利工程建设，一定要加强后期管理。一是出台相关法律法规，制定水利工程管理的资金、人员、考核、验收等管理细则，使水利工程管理有法可依，凡事有章可循；二是加大对管理环节的资金投入，保障水利工程良性运行，建议建立资金专户，专账管理，做到专款专用，资金使用接受社会各界的监督；三是落实对水利工程管理的监督，只有相关利益者参与监督，监管的效果才能最大化，本着“谁使用、谁监督”的原则，动员广大用水户参与水利工程管理的监督；四是建构“四位一体”的管理体制，包括项目法人制度、招标投标制度、建设监督制度和合同管理制度，各项制度覆盖从工程建设到管理的各个环节，推动水利建设走上健康发展的道路。

3 结语

水利工程管理体制改革是实现水利现代化的必由之路。一是科学水利:只有树立科学的治水理念，运用先进的技术和手段，合理规划和设计水利工程，才能做到既符合水资源的自然循环规律，又符合社会发展的需要；二是民生水利：水利关系到人民群众的切身利益，水利工程管理的主要目的就是造福人民群众；三是生态水利：水资源利用关系到整个生态环境，合理的水利工程管理可以有效地维护和改善生态环境。

从水利现代化的内涵，不难发现水利工程管理体制改革正是水利现代化的题中之义。水利现代化要求改革低效落后的传统水利工程管理体制，建立现代水利工程管理体制，包括科学高效、权责清晰、运营规范的运行体制，市场化、专业化、社会化的管护体制，资金投入、使用、监管严密的体制，等等。

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