我国保障性住房分配现状、问题及对策

刘 义，陈志英

(1．河北联合大学 管理学院，河北唐山063009;2．河北联合大学 文法学院，河北 唐山063009)

住房是人类赖以生存的必要条件之一，也是人类生存的基本权利之一，不仅仅关系到社会成员的基本生活，更关系到整个社会的稳定和发展。随着经济的发展和住房商品化的改革，住房成为民生问题的重要方面，人类的居住需求与房屋价格之间的矛盾日益显现，这就需要政府通过建设保障性住房加以解决。

我国从1995年开始开始推行保障性住房建设，即“安居工程”。目前，我国已经建立起了以经济适用房、廉租房、公租房、两限房为主的住房保障基本框架。但是由于保障性住房用地供给不足、缺乏建设资金、地方政府消极怠慢、相关法制法规制度监管不到位等各种原因，虽然经历了十五年历程，但发展仍然滞后，无法满足低收入者日益增长的基本住房需求。这不仅在社会中造成了比较恶劣的影响，同时也严重阻碍了我国保障房政策的顺利实施。因此，把握我国保障房分配环节，完善我国保障性住房分配制度，实现保障房合理分配势在必行。

一、我国保障性住房分配的现状

从1998年开始，我国对城镇住房制度进行全面的改革，保障性住房进入起步阶段。2003年，为了促进房地产市场健康发展，国务院18号文件提出要建立和完善保障性住房制度，其中把经济适用房归入城镇居民保障性住房。

从2007年开始，保障性住房进入快速的发展阶段，在“十一五”期间，各个地区的各类保障性住房总量达1630万套，其中1100万套基本完成。到2010年底，各地区总数累计用实物方式解决了大约2200万户城镇中低收入家庭的住房困难，直接收益家庭占总户数的9．4%。另外，还有大约400万户的住房困难家庭享受到了政府提供的廉租房房赁补贴。

从2011年开始，保障性住房“安居工程”成为“十二五”时期保障和改善民生的标志性工程。计划到2015年，国家累计建设保障性住房、棚户区改造住房3600万套，使保障性住房计划覆盖率达到20%。

保障性安居工程是一项重大的民生工程，同时也是完善住房政策和供应体系的必然要求。加快保障性住房建设，是推动科学发展、加快转变经济发展方式的具体实践，具有重大的现实意义和深远的历史影响。但是在保障性住房建设的实践过程中，保障性住房的分配不断充斥着各种各样的黑幕和不公平，审核不严、分配标准不公、转租等现象层出不穷，使一些“浑水摸鱼”的人大量充斥在保障房的覆盖范围内，占据着本不属于自己的资源，造成目前受保障对象和实际入住者不一致的尴尬局面，“保障性住房”衍变成为“特权房”。然而那些真正需要它的人却无法获得这项福利。长此以往，非但不能解决安居问题，反而引发了新的社会矛盾。尽管国家有关部门相继出台了《经济适用住房管理办法》和《廉租住房保障方法》两部主要法律，但其并没有从根本上解决我国保障性住房的分配问题，缺乏科学合理的分配标准及方法、供应对象界定出现的偏差，缺少行之有效的退出机制，法律责任惩戒力度较弱等难免会导致在实际分配操作的过程中产生很多有悖公平的现象发生，造成保障性住房的分配工作步履维艰。

二、我国保障性住房分配中存在的问题

(一)保障性住房申请中存在的问题

首先，在保障性住房资格申请程序上过于繁琐，通常需要经过一系列的流程，历经多大3～6个月之久，并且耗费大量的人力物力。其次，保障性住房申请程序存在漏洞，例如缺乏完整的申请人信息数据库相匹配导致填报虚假信息骗保行为屡有发生。再次，对于申请人是否符合申领资质核实难度比较大，银行、证券、房产局等机构之间信息互通联动性差，难以实现资源共享，这就无法对申报人资质进行严格审查和界定，也就正确的识别申报人资质。

(二)保障性住房资格审查中存在的问题

由于目前我国居民家庭收入渠道的多元化，以及家庭收入信息登记制度不完善等原因，使得对保障性住房申请人家庭经济实际收入的审查难度加大。信息不对称导致一些家庭隐瞒真实收入，这就难免会出现寻租问题。

一方面，目前社区审核主要依据申请者提供的材料，缺乏实际考察过程，致使材料缺乏全面性和真实性;另一方面，相关部门缺乏责任心以及存在营私舞弊现象存在，导致没有对申请者的实际情况进行核查，官员贪图逐利行为使得一些并不具有资质的申请者也得意蒙骗过关。

(三)保障性住房轮候摇号中存在的问题

轮候摇号中突显的问题就是公平性问题。首先，轮候摇号本身的公平性就受到质疑，虽然摇号是由电脑程序随机抽取的数码来决定讲保障房住房权利分配给谁。但是这种看似公平的机制却忽略了现实中的实际公平，摇号对各类人群不加区分，老年人、中年人以及年轻人，对于房屋的需求紧迫程度也是存在差异的，这种不加区分的给予不同群体的人相同的机会，这种制度本身就是对需求最迫切的人群的不公平。

(四)保障性住房退出机制中存在的问题

在流通管理和回收保障性住房的过程中，由于个人收入申报制度和个人信用制度不健全等原因，当保障性住房用户资质不再符合受保障标准的时候，没有任何主动措施予以监控，唯有期望保障性住房用户主动申报，这就无形中降低了保障性住房的使用率和保障率。

(五)保障性住房监管机制中存在的问题

在建设保障性住房制度的过程中，由于国家立法方面滞后，专门的保障性住房法律法规还不完善，也没有通过立法自成体系用以确保保障性住房政策的有效性和权威性。另外，各有关部门对保障性住房违法现象的惩罚缺乏行之有效的手段，对因故意隐瞒资产情况而骗保的处理主要是取消五年内申请保障性住房的资格，退出保障性住房以及几千元的行政处罚，很难达到严肃根治的效果。

三、造成我国保障性住房分配不公的原因

(一)政府之责

1．政府权责不清

政府作为公共部门对公共物品进行分配，然而保障性住房又是一种公共物品，所以政府是保障性住房的分配主体，也是确保公平分配的决定性力量。然而，由于政府职权划分混乱、职责界定不明确，造成了在保障性住房分配问题上的种种不公平现象。廉租房建设由财政部主管，经济适用房建设由建设部主管。实施住房公共政策的机构繁多，并且机构之间信息沟通性差，中央财政和地方政府的管理界限不清。众多管理机构各自为政，互相推脱，形成“寻租”利益的博弈局面，这就极大降低了行政效率，也由此产生保障性住房分配不公的现象。

2．信息不对称

全面准确的掌握申请人的实际信息，是保证公平分配的重要条件之一。但在实际核查流程中，信息不完善、各部门之间的信息沟通和共享性差致使监管部门无法准确核查居民的家庭收入、房产信息以及家庭总资产。政府与申请人之间的信息不对称是保障性住房公平分配难的又一原因。对于家庭收入的界定是世界性的难题，再加上家庭收入是一个长期动态的变化过程，加之对象收入来源的多元化、隐匿性，这就给收入界定带来了更大的难度。

3．法律法规制度不健全

政府忽视了法律法规监管分配环节的重要性，缺乏行之有效的法律法规制度对保障房分配的各个环节给予保障。其次，目前试行的各种规定缺乏严肃性，并没有对不正常手段申请人进行一个具有严肃震慑性的打击。再次，现行制度、法规漏洞百出，各种钻法律“空子”的行为屡见不鲜。

4．政府官员伦理缺失

行政伦理道德是规范行政人员的价值约束，公平与正义是行政伦理的两个基本价值理念。不少职能部门的工作人员进行暗箱操作，营私舞弊。巨大的收益使得政府官员变成“经济人”，把保障房当成“唐僧肉”，利用公共权力来满足私利。

(二)申请人之责

瞒报、虚报、假报家庭信息，团购保障性住房的丑闻不断报道。从公共政策学上来看，这是一种政策制度的上的失灵。作为公民，诚实守信是现代社会伦理的主要道德，也是最最基本的行为规范，是解决好一切问题的基石。这种申请人瞒报、虚报、假报信息的行为就是典型的社会失范行为。如果失去了诚信，又何谈公平?

四、完善我国保障性住房分配的对策

(一)优化保障性住房申请流程

一方面，利用电子政务的快捷、便利的特性，建立保障性住房电子政务平台，简化保障性住房申请流程。同时，设立全国范围内的个人及家庭住房信息系统，内容涵盖全国范围内的住房信息基础数据库和系统网络，全方位了解个人及家庭住房的基本信息和动态变化，实现全国范围内的跨平台、跨机构指尖的信息通达和信息资源共享。

另一方面，将汇总的申请人家庭以经济状况为基础，讲家庭结构、年龄、优抚条件等其他要素参与进去进行科学的综合排名，按照一定顺序统一起来，并计算出家庭对住房的需求程度，再通过排列好的先后紧迫顺序分配保障房。采用这种科学的轮候制度才能够有效的解决我国保障性住房分配在程序上出现的问题。

(二)建立科学的申请人准入资格审查监督机制

建立市－区－街三级联动的保障性住房审核机制。

第一，建立保障性住房申请资格三级联动审查机制，依据“两级审核、两次公示”的要求，以市、区、街道为三级，通过初审、公示、复审等方式对申领人资格进行层层检查，确保资格审核的真实性和准确性。

第二，建立三级联动管理机制，通过年审、资格重审、定期及不定期抽查，对保障性住房的使用情况和保障对象的资格进行动态管理。

这样不仅可以对申领人的家庭实际的经济状况有一个充分的了解，还可以对保障性住房的使用情况进行全面的、动态的掌握。

(三)完善保障性住房分配中违法行为的惩罚机制

有法可依是有法必依和执法必严的前提条件。通过对国外住房保障成功经验的了解可知，出台相关的法律政策作为先行军，执法部门才能够具有相应的权利保证保障性住房准入、退出机制的顺利实施。

一方面，量化对保障性住房寻租者的违规处罚，制定出有效的惩治措施，违规者应承担的何种法律惩罚应当明确界定出来。对于情切恶劣的“骗保”行为，主管部门除做出必要行政处罚外，还行对其寻租者进行公开通报批评，同时可将其不良行为记入个人信用档案。

另一方面，对于利用公职权力进行暗箱操作、营私舞弊的公务人员，除开除其供职之外，还应该追求其刑事责任。

(四)完善保障性住房的退出监督机制

首先，应该制定严格的定期审核制度。一方面，受保障的家庭应当按规定定期向监管部门主动如实申报家庭经济状况;另一方面，监管部门也同时应该对申报家庭的申报内容进行详细核实，定期复核，及时掌握受保障家庭的收入变化，为保障性住房的动态管理提供数据支持。

其次，制定有效的退出政策。不同类型的保障房应当采用不同类型的退出方式，当受保障家庭不再符合保障性住房分配条件时，必须对其进行强制性的退出制度，也可以通过一些优惠政策，例如优先购买经济适用房、见面购房税费等手段，鼓励其主动退出。

(五)加强保障性住房后期监管

可引入第三方机构，例如大众媒体配合政府对已申领保障性住房的家庭进行全方位的监督检查工作。后检监管的重点主要有几个方面:一是保障房是否是申请家庭居住，有无转让、转租、出租等违法行为的存在。二是保障房的使用情况，是否经常空置并调查了解控制原因。通过这样的监管措施，可以保证保障性住房的真正的落到实处、效用达最大化。同时也促使保障性住房工程更加公开透明，更容易得到社会大众的认可和支持。

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