欧洲高等教育与区域互动的网络治理研究

张艺菲

一、问题的提出

区域高等教育与区域互动日益成为区域发展的重点议题，欧盟作为区域一体化的典范在高等教育与区域互动之间也有着较多可供借鉴的经验。通过对欧洲高等教育的历程与最新进展可以发现，欧洲高等教育正在逐渐形成“联盟”，这种高等教育的合作形态对区域高等教育与区域互动具有重要意义。相比而言，长三角、珠三角、京津冀等区域高等教育与区域互动的深度还不够。长三角地区自2009年建立长三角教育协作会商制度，区域高等教育的同质化程度较高，但区域高等教育与区域合作依旧受到区域行政壁垒的制约和束缚，区域高等教育要素与科技、市场、资本、劳动力、服务等要素的融合度还相对较低。借鉴欧洲区域高等教育与区域互动的经验，对我国区域高等教育竞争力提升与区域经济社会可持续健康发展具有重要启示。据此，笔者认为可以通过考察欧洲高等教育与区域互动的经验，了解欧洲高等教育与区域互动的战略架构以及实践形态，从而为我国区域高等教育与区域深度互动提出具体的政策建议。

二、欧洲高等教育与区域互动的经验

欧洲高等教育与区域互动的过程伴随着一系列框架协议的签订，并且与欧洲政治、经济一体化的进程密切相连。欧洲高等教育与区域的互动也彰显了国际高等教育与区域互动的总体趋势，互动的领域、层次、规模、深度、频率都在获得不断增长。大学与区域互动的过程也体现了大学功能不断丰富与深化的过程，传统大学的教育、研发与社区服务功能正在由于高等教育与区域的互动深化而转型，技能、创新、文化社区以及可持续性成为大学与区域互动过程中区域发展的三个关键点。成功的区域发展要求将三股力量糅合在一起，高等教育与区域之间的有效联合要求将教学、研发和科学在一个统一的模式下聚合起来，科教融合似乎成为高等教育与区域互动的重要引擎，而这种科教融合的理念也在与区域互动的过程中日趋制度化。欧洲高等教育发展的经验表明，以欧盟为载体的共同体有效整合了各个国家的科技、教育与文化资源，促进了欧洲高等教育的标准化建设，增强了欧洲高等教育的整体竞争力，促进了欧洲高等教育发展与欧盟区域发展的共同创新。

然而，一系列来自于国家层面的高等教育发展与区域互动的壁垒依旧存在着。也正如经济合作与发展组织的研究报告中所论述的那样：“在许多国家，教育部仍旧负责管理传统意义上的高等教育，科技部支持以商业利润为目的的知识探索，而劳动力市场部则聚焦高等教育在技能提高方面的作用。此外，国家内驱力还来自文化部门以及中央政府监管的地方部门与区域发展的那些部门。”[1]传统的管理体制的分割性和欧洲高等教育与区域互动的新要求存在着不可调和的矛盾，更紧迫的问题是欧洲各国高等教育政策的“地方性”特征使得欧洲高等教育想要一体化变得格外困难。如何以欧洲的观念、科教融合[2]的观念以及全球化视角下的高等教育发展观念来审视欧洲高等教育与区域互动显得尤为重要。欧洲的经验也是从这三方面进行努力，开展一系列有益的探索。

首先，谈谈欧洲的观念：近年来，随着博洛尼亚进程的深入发展，欧联委员会正在寻求各种机会使得欧洲高等教育的发展能够代表“欧洲的维度”，如提供资金、签订协议等。在这样的背景下，“欧洲”作为一个整体性的观念更容易在更多层面上被人接受，并且成为欧洲高等教育的基本理念，使欧盟委员会对高等教育的参与变得更加合理和自然。欧盟委员会在欧洲高等教育发展中的积极行动，使得欧洲的观念日益深化，欧洲高等教育的话语也正在产生并向全世界推广。人们日益认识到欧洲高等教育是一个有机的整体，而不是彼此分割的“零件”。

其次，欧洲高等教育与区域发展更加重视科技与高等教育的有机融合，科教融合的理念得以形塑与制度化。洪堡理念对欧洲高等教育的影响在美国得到了复兴，又在新世纪欧洲高等教育与区域互动深化的背景下得到回归。科教融合作为高等教育发展的重要理念在新的时代背景下被赋予了新的内涵。人们尝试通过对科学研究政策的调整以及各国大学的体制和结构改革来实现欧盟对欧洲高等教育的全面参与。通过对研究项目的拨款和博洛尼亚改革项目，欧盟委员会更加直接地参与到各种各样的大学活动当中，增加其在欧洲大学中的实际影响力，也促进欧洲各成员国明确了改革与发展的方向”。[3]

最后，全球化语境下的欧洲高等教育：全球化正在对各个国家的高等教育竞争力提出更高的要求，美国在国际竞争体系中地位的“常青”与其高等教育的发展密不可分。与欧洲国家经济与政治地位的下滑相应的是，其高等教育的竞争力在20世纪后期不断衰落。欧洲传统的世界一流大学在高等教育全球化语境下“风光不再”，欧洲高等教育与区域互动以及高等教育一体化的深化，为改变欧洲高等教育发展的整体颓势带来了重大契机。基于全球化语境下的欧洲高等教育发展，欧洲更加重视“欧洲的维度”，充分发挥欧洲高等教育的整体竞争力，通过欧洲国家高等教育体系的“集体行动”推进其国家地位的提高。因此，欧洲高等教育的经验表明，区域高等教育与科技、商业发展、人才培养、创新以及文化建设的深化合作与融合，有利于促进高等教育与区域发展的“双赢”，封闭的、僵化的高等教育体系与管理机制早已不能适应全球化语境下的高等教育竞争。然而，这一系列经验的积累还需要通过更加稳固的机制加以确立，制度学派的观点认为欧洲高等教育与区域互动必须通过“组织场域”的建构才能获得长远发展，网络治理无疑为“组织场域”的构建提供了可能。

三、网络治理：欧洲高等教育与区域互动的战略架构

高等教育的发展趋势是大学日益依赖通过知识生产与创造获得政府、企业以及其他社会组织的认可，彼此之间的资源依赖关系日趋鲜明。大学已不是传统的“象牙塔”，而是社会运行的“发动机”。由于大学在科技创新体系、区域发展乃至国际竞争中的重要战略地位，大学的问责以及大学与产业界、政府的合作日趋深化。新公共管理思潮下的高等教育质量运动正在如火如荼地开展，高等教育的管理主义特征日趋明显。然而，高等教育的问责运动很大程度上也忽视了大学自身的组织特性，管理主义的重要弊端是形塑了学术资本主义的逻辑，大学固有学术价值更容易被忽视。

大学的组织特性使得我们需要重新审视大学与区域互动过程中的治理问题，何种治理模式更加适应高等教育与区域的良性互动是当前欧洲高等教育发展的紧迫命题。网络治理理论作为一种超越新公共管理思潮所倡导的“绩效导向”“问责主义”以及“顾客导向”等诉求的公共治理思想，因其对行动者主体性的尊重以及信任机制的重视而受到公共管理研究的重视。网络治理认为传统的科层制与新公共管理的市场机制都无法有效地整合行动者产生有效的集体行动，这在社会的不确定性、信息的多元性以及知识的复杂性不断增强的后工业社会显得尤为明显。线性治理的模式显然不能契合高等教育与区域互动的发展诉求，也不能满足高等教育自身发展的内在要求。“网络的治理模式认为，在一个复杂和动态的环境中，科层的协调方式已经开始不适应，而缘于市场的失败，放松管制的可能性也受到限制，治理只有在政策网络中才显得可行，因为网络提供了在于一个相互依赖行动者的互动及利益的水平协调的框架。”[4]

世界高等教育发展的趋势是通过互相借鉴经验达到高等教育“同质异形”的状态，各国高等教育发展模式之间的碰撞与融合。盎格鲁-撒克逊高等教育体系与罗马高等教育体系作为高等教育市场治理范式与高等教育科层治理范式的典型代表逐渐产生了对话交流与趋同的趋势。“科层式治理侧重从政府的角度来理解大学治理，强调政府干预学术活动；市场式治理侧重从公民社会的自组织网络来理解大学治理，强调大学是独立于国家体制之外的自主领域。网络式治理试图在网络的框架内整合这两种治理模式。网络式治理是指政府和其他社会实体在公共治理过程中形成的一种相对稳定的关系形态，它既不同于传统的政府计划干预，也不同于自由市场的资源配置。网络式治理能够避免科层式治理中的政府失灵，也能克服市场式治理的市场失灵。”[5]尽管如此，网络治理也面临着重要的困境，合作失灵或契约失灵是网络治理面临的重要问题，信任机制作为网络治理的核心治理机制如何实现有效运转是高等教育网络治理从“话语”变为“现实”的关键。

四、欧洲高等教育联盟：欧洲高等教育与区域互动的有效实践

欧洲高等教育与区域互动的网络治理旨在通过新颖的治理理念建构欧洲高等教育一体化的组织场域，互动的制度化要求组织场域的形塑。组织场域的概念受到法国社会学家布尔迪厄的“场域”思想启发，该概念日益成为组织社会学制度学派的重要概念。组织场域本质上是一个跨域组织层次合作的共同体或联盟，联盟中不同的组织之间利益、资源乃至价值共享。也就是说，各个国家的高等教育系统（包括政府、大学、科研机构乃至创新企业）之间构成了超越“利益共同体”的“价值共同体”。当前欧洲高等教育的一体化进程不断加快，与区域互动也日益频繁和深化，“欧洲的维度”和“欧洲的观念”正在形成。欧洲各国通过政府间合作促进了高等教育改革，建立了完整的高等教育质量评估制度、明确高等教育体制、促进学生和教师在欧盟区域内的教育、推动知识的广泛自由传播。以上这些措施提高了欧洲成员整体的素质，为欧洲知识经济发展储备了丰富的人力资本。欧洲高等教育区逐渐形成，然而欧洲高等教育联盟的理念还远未形成。

网络治理视域下的高等教育发展要求高等教育发展的利益相关者打破科层治理与市场治理的传统思维，通过信任机制的构建，促进彼此之间的深度合作。欧洲高等教育的发展亟待构建欧洲高等教育联盟，该联盟不仅包括欧洲知名大学，还包括产业界、不同国家的政府机构以及各类评估组织的加入。联盟的成立，不仅为不同组织之间资源的跨界流动提供了可能，还促进彼此之间的“隐性知识”的共享以及“价值”的互相渗透。同时，欧洲高等教育联盟还通过制度框架的构建逐渐形成欧洲高等教育与区域互动的“意义框架”或“象征系统”。推动大学作为知识生产、传播与应用的组织，产生与科技创新、商业发展与人力资本提升之间融合的“使命感”，也促进企业与政府形成与大学进行更加深入合作的“内在驱动”与“潜意识”。欧洲区域一体化的合作传统以及欧洲共同的“文化土壤”“集体记忆”为欧洲高等教育联盟的形成提供了观念认同的基础，而欧洲一体化的组织架构和制度框架的设定则为欧洲高等教育联盟的成立提供了制度基础。更重要的是，欧洲高等教育一体化已经积累了成功的经验，消除欧洲高等教育与区域互动的壁垒亟待网络治理指导下欧洲高等教育联盟的“诞生”。正如美国高等教育发展驱动下产生的“硅谷”，高等教育联盟将成为世界高等教育发展的重要趋势，它反映了高等教育在制度环境变迁的条件下的积极行动，也反映了各个国家与区域高等教育发展战略的必然诉求。

欧洲高等教育与区域互动对中国区域高等教育与区域经济的互动具有重要启示意义。首先，建立区域高等教育与区域互动的框架协议；通过区域高等教育与区域互动的立法，促进区域高等教育与经济社会互动的制度化，保障利益相关方的权益保障与风险共担，确保互动机制建设中的有益经验通过常态化机制建设得以“保存”。例如，长三角地区已经建立了较为完善的区域教育协作机制，长三角区域教育会商制度成为区域高等教育与区域经济社会互动的重要渠道。其次，加强产学研区域协同创新机制建设；区域高等教育与区域互动的重要内容是区域高等教育与区域科技的深度融合，以科教融合的理念推进区域发展。区域高等教育要素的自由流动与区域内企业、研究机构的深化合作有赖于区域产学研协同创新机制的建设。最后，建立完善的区域高等教育多中心治理机制；高等教育的外溢性或正外部性属性以及区域高等教育的发展趋势要求建构区域高等教育的多中心治理机制，促进政府、企业与社会组织共同参与区域高等教育治理。多中心治理机制的建立可以促进区域高等教育与区域互动的多元主体格局不断完善。

[1]经济合作与发展组织.高等教育与区域互动：立足本土制胜全球[M].北京：教育科学出版社，2012：27.

[2]周光礼.科教融合：高等教育理念的变革与创新[J].中国高教研究，2012（8）：15-23.

[3]秦万山.欧盟委员会框架下欧洲高等教育：角色与话语[J].高教探索，2007（4）：80.

[4]鄞益奋.网络治理：公共治理的新框架[J].公共管理学报，2007（1）：89-96.

[5]周光礼.学术与政治——高等教育治理的政治学分析[J].中国地质大学学报（社会科学版），2011（3）：82-83.