农村建设用地整治存在问题及对策

胡 超，李芹芳

(长安大学地球科学与资源学院，西安 710054)

2010年，国土资源部下发了《关于开展土地整治规划编制工作的通知》(国土资发［2010］162号)文件，其中提出土地整治应由单纯的补充耕地向补充耕地、提高耕地质量、基本农田建设、节约集约用地、推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变。随着土地整治工作的进行，整治技术不断发展，土地整治日益受资源潜力及环境保护的限制，农村土地整治的重心已经逐步由农用地整治转移到农村建设用地整治。农村建设用地整治有利于加快农村城镇化的进行，有利于提高农民的生产生活质量，有利于优化土地利用结构，提高土地集约利用率，有利于土地资源的保护和土地利用规划的实施。然而，农村建设用地整治工作在实际开展中，由于缺少具体的法律规范约束、资金筹措难度高，以及受农村建设用地现状复杂等因素的限制，往往难以科学、合理、高效地进行。为此，相关学者、专家对农村建设用地整治进行了研究。庄杜明从农村居民点现状入手，分析了农村居民点存在问题，并提出了农村居民点整理的相关措施［1］;王权典从法制角度分析农村建设用地整理存在问题，并从法理角度阐释如何建立相应法律法规来完善农村建设用地整治工作［2］;屠扬、韩永峰等人对农村建设用地整理与发展模式进行探讨，提出了农村建设用地整理几个比较科学的模式［3］。以上学者从不同角度以不同方式对农村建设用地整治存在问题进行了一些研究，但并未系统、深入阐释农村建设用地整治存在的问题以及相应的解决策略。为此，本文从农村建设用地整治的内涵入手，深入分析现阶段农村建设用地整治工作存在的问题，并提出相应解决办法。

一、农村建设用地整治的内涵

从理论上来讲，农村建设用地整治是指对农村地区散乱、废弃、闲置和低效利用的建设用地进行整治，完善农村基础设施和公共服务设施，改善农村生产生活条件，提高农村建设用地节约集约利用水平的活动。

从内容上来说，农村建设用地整治包括两个方面，农村居民点用地整治和农村工矿废弃地整治。农村居民点用地整治，是指对农村居民点数量、布局以及对农村居民的用地规模和结构、布局进行综合调整，运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地的规模、结构及空间布局的再调整，使农村居民点适度集中，提高农房建设的集聚度和农村居民点土地利用强度，促进土地利用合理化、科学化，以改善农民生产、生活条件和农村生态环境［4］。

农村工矿废弃地整治，是指对农村已经破产或废弃的工矿企业的集体所有建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新复垦整理，使其达到耕作标准的过程［5］。农村工矿废弃地整治是农村建设用地整治的一个重要内容，对改善农村生态环境以及农民生产、生活条件、优化土地利用结构、促进土地可持续开发利用有着重要意义。

二、农村建设用地整治存在的问题

(一)缺少具体的法律法规作为行动指导

农村建设用地整治涉及地方政府、土地管理部门和农民个体三者之间利益的博弈和协调，在这个过程中，将会涉及到权利的划分与界定。然而，我国的相关法律体系却不能对这个过程进行法律指导和约束。就土地整治而言，土地管理法的第三十八条至第四十二条只对土地开发整理复垦的内容进行宏观的描述，缺少针对土地整治工作的法律，更缺少专项指导或保护农村建设用地整治的法律。现阶段，我国没有一部有关农村建设用地的专项法规，对农村建设用地的取得、流转等都是条款性地记载于诸如《宪法》《土地管理法》《物权法》等法律中，缺少详细具体性。个别经济发达地区出台了相关的地方性法规，比如《上海市集体土地流转管理办法》《广东省集体土地流转管理办法》《北京市建设征地补偿安置办法》等等，但省级、市级、县级的地方法规良莠不齐，很难对现阶段农村建设用地整治工作起到指导、保护和震慑左右。我国现有法律法规只对土地整治工作进行原则规定，无法使农村建设用地整治工作有法可依，有规可循。于是在现实工作中出现各种利益冲突时，个人利益和农村集体利益乃至地方政府利益无法得到合理的协调，进而影响土地整治工作尤其是农村建设用地整治工作的开展。

(二)农村土地利用规划滞后，居民点分布散乱

受到传统农业和自然经济的影响，农村居民点的分布散乱的现象十分严重。多、小、乱，是我国现状农村居民点的主要特点，而伴随着农村经济的不断发展，居民点建设往往分布于主干道两侧，呈现出“线状沿路爬”的零散分布，形成所谓的“马路经济”［6］。正是由于这种不良的居民点分布模式，带来不少安全隐患，造成村庄功能不完善，基础和公用设施投资分散得不到合理利用，耕地被大量占用，土地资源严重浪费的现象。

另一方面，由于缺少相关规划指导，村镇规划管理相对薄弱，加之城镇化进程的不断加速，大量农民进城务工，往往会有“城里有住房，村里留空房”的情况，不仅出现了“一户多宅”的现象，同时使得大量宅基地废弃、闲置，最终形成“村外光”、“村内糠”的“空心村”、“烂心村”［7］。反思上述现象的成因，不难发现村庄规划的落后及其实施力度的不强。

(三)地方政府追求建设指标，忽视城乡统筹发展

从某种意义上来讲，农村建设用地整治是对城乡建设用地增减挂钩、土地综合整治项目(建设用地整治部分)等的统称，是在保持区域内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量有提高的前提下，对农村集体建设用地在农村和城镇进行二次分配［8］。理论上，开展农村建设用地整治，既可以改善农村的生产生活条件，又能缓解城镇建设用地紧张的状况。但在实际工作中，因地方政府过分追求建设用地指标，从而导致城镇建设用地的无序扩张和农村集体经济组织以及农民集体利益受到侵害的情况经常出现。以城乡建设用地增减挂钩为例，建新区项目涉及到城镇建新和农村建新，在拆旧区复垦耕地面积一定的情况下，如何公正合理分配两个建新区的面积比例，直接关系到农村地区将来的发展［9］。部分地区在分配两个建新区面积时，往往只重视城镇建新区而忽视了农村建新区，这种方式将直接限制农村地区的发展。又如某些地区在实施增减挂钩项目过程中，过于重视拆旧区能复垦出耕地的面积，但对新复垦出耕地的质量却少有关注。甚至有些地区完成项目建新区的建设后，遇到拆旧区农民不愿意拆迁，形成有建新无拆旧的窘境，直接导致建设用地不减反增。在农村建设用地整治中，由于地方过于追求建设指标，忽视了城乡统筹发展，出现了农村建设用地整治“重城镇轻农村、重数量轻质量和重建新轻拆旧”的三种不良趋势。

(四)农民利益受到侵害，思想工作难做

农村建设用地整治与农民的生产生活息息相关，整治的最大困难就是无法保证农民集体的合法权益，因此在农村中开展建设用地整治往往受到巨大的阻力。整治工作往往涉及旧房的拆除和新区的建设，尤其是旧房拆迁时，要让农民迁出老宅，改变一户一宅乃至一户多宅的住房方式，需要做大量细致的思想政治工作。

农村建设用地整治对于农村地区而言，其目的是集约节约用地，改善农村的生产生活条件。农民集体在整治过程中处于弱势地位，面临失地又失业的情况，但有的地方在整治时不按国家征地政策标准给予农民集体应有的补偿，不仅没有改善农民集体的生产生活条件，反而剥削了农民应得的利益。比如2004年深圳全面城市化“村改居”转制，土地补偿额只相当于正常依法征地补偿标准的三分之一左右。另一方面，许多农民在整治过程中由农村户口转为城镇户口时，在教育、文化、卫生、社保等方面不能与城镇居民享有同等待遇，这就使得因整治而失地的农民生活难以得到保障。

(五)资金投入大，筹措难，收效缓慢

农村建设用地整治工程庞大，既涉及农村居民点等相关建设用地的重新布局和整治建设，又牵扯到农民集体的安置补偿，因此雄厚的资金支持是农村建设用地顺利整治的保障。但整治资金的来源单一，往往只有政府的单方面支出，缺乏多元高效的融资体系。资金投入大，筹措难，到位慢，使得许多建设用地整治项目往往空有立项而在现实中难以实施。由于农村建设用地整治涉及的范围广，对象复杂，周期长，因此收效比较缓慢，几乎不存在立竿见影的情况。通过农村建设用地整治而实现农村建设用地的集约利用，农民生产生活的物质丰富，不会在短期内得以实现。加之农民集体在寻求发展时往往目光不够长远，所以农村建设用地整理工作在农村地区的推进十分缓慢，为土地整治工作的普及和发展进一步加大了难度。

三、推进农村建设用地整治的探索

农村建设用地整治作为土地整治的重要部分，具有重要的地位和明确的意义。由于其本身的开展在现实中遇到了巨大的阻力，目前也没有一套系统而科学且行之有效的解决办法来综合处理这些现实问题。为缓解建设用地的巨大需求压力，推进农村建设用地整治工作的开展可以从以下几个方面入手。

(一)完善法律法规，加强土地整治法制建设

在法律体系中建立起关于土地整治尤其是建设用地整治的指导体系和保护体系，完善土地整治利益驱动和约束机制，为建设用地整治提供行之有效的法律保障。同时应明晰农村土地产权关系及保护机制，重视解决整治过程中的矛盾纠纷，并建立符合统筹城乡发展的土地流转规范制度，引导发挥集体建设用地流转和集聚效应，盘活集体土地使用权。

(二)科学合理制定专项整治规划

许多地方的整治工作难以开展，很大的原因是缺少合理规划的指导，没有明确的整治目标，缺少科学的预测分析。地方上开展农村建设用地整治工作时，在对农村建设用地现状进行调查的基础上，应针对土地利用总体规划和城镇体系规划所提出的要求，分析年度建设用地整治的规模、数量、分布等信息，做出整治工作年度计划安排。

(三)建立长期的多元化高效融资体系，拓宽农村建设用地整治的融资渠道，增加不同的融资方式，加大整治资金的投入［10］

在保证中央和地方土地整理专项资金必须足额落实到具体项目的基础上，政府可以通过土地收购储备、土地置换等制度，筹集整理资金。经济较发达地区可以通过建立激励机制，引进企业开发商等社会资金作为整理资金的补充。同时应建立相应的资金管理监督机制，确保整治资金在第一时间到位并被科学合理地使用。

(四)做好城乡统筹发展，保护农民集体合法权益

统筹安排项目区布局，将节余土地调剂到城镇使用时，应在农村建新区内预留一定数量的非农产业用地，配套建设产业园区，引导农村集体经济组织和农民发展现代农业及其他非农产业。要切实做到保护农民利益，尊重农民意愿，完善整治区农民的社会保障体系建设，并在此基础上缓解城镇发展对建设用地的需求，保障农村建设用地的集约发展。

四、结束语

农村土地整治的根本目的是推动城乡统筹发展，促进新农村建设，改善农民集体的生产生活环境。农村建设用地整治作为土地整治的重要内容，能有效推动农村经济发展，改变农村土地利用方式，集约农村土地资源。因此，农村建设用地整治工作的效率关系着农村经济发展的水平。我国新一轮土地整治工作尤其是农村建设用地整治工作才刚刚起步，而上一轮农村建设用地整理所遗留的问题，加上城镇发展对建设用地总量的迫切需求，使农村建设用地整治面临巨大的压力和挑战。因此，建立恰当的法律体系，制定合理的专项规划，拓宽多元高效的融资渠道，维护农民集体的合法权益等一系列措施将是日后农村土地整治工作的必然选择。

［1］庄杜明.加强农村建设用地整理拓展城镇建设用地空间——关于落实“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”政策的思考［J］.国土资源通讯，2005(19):37－38.

［2］王权典.土地“新政”导向下农村建设用地整理之法治考量［J］.南京农业大学学报:社会科学版，2001，11(2):96－103.

［3］屠扬，韩永峰，苗爱军.我国农村建设用地整理与发展模式探讨［J］.农业经济，2012(5):95－97.

［4］陈联海.关于农村建设用地整理的思考［J］.四川地质学报，2009，29(2):163－167.

［5］关晓松.农村建设用地整理探析［J］.中国外资，2012(1下):118.

［6］王贺封，卞正富.农村建设用地存在的问题及整治对策［J］.安徽农业科学，2006，34(12):2684－2685，2934.

［7］姚辰，李佳，李建.农村居民点整理的潜力·难点与对策——宝鸡市陈仓区农村居民点用地现状及思考［J］.安徽农业科学，2008，36(1):324－327.

［8］姜勇.农村建设用地整治应避免三种倾向［J］.中国土地，2012(5):51－52.

［9］叶艳妹，吴次芳.我国农村居民点用地整理的潜力、运作模式与政策选择［J］.农业经济问题，1998(10):54－57.

［10］阎红.农村建设用地整理与挂钩管理研究——以江苏省南通市为例［D］.南京:南京农业大学，2006.