群众文体活动与社会管理创新——重庆北部新区以群众文体活动为切入点的社会管理路径探索

冉鹏晖 ，吴海东 ，赵渝 ，邓红学 ，付小菊

（1.重庆北部新区社会发展局，401122；2.重庆广播电视大学 400052）

重庆北部新区（以下简称北部新区）于2000年12月设立，目前已成为中国中西部面积最大、工业产值和财政收入最多的开发新区，国家明确要求把北部新区建设成为我国内陆开放型经济示范区，形成高新技术产业研发、制造及现代服务业聚集区。

随着国际化程度不断提升，社会开放性和流动性大大增强，新经济组织和各种社会组织快速发展，社会结构不断发生变化，北部新区社会管理面临一些新情况、新问题。

群众文体活动作为社会公共文化体系中的核心要素之一，对于塑造良好的社会风尚，促进社会认同，协调社会关系，促进和谐社会建设有着重要的作用。重庆市北部新区着力构建以群众文体活动为核心的社会公共文化体系，努力探索以群众文体活动为切入点的社会管理新路径，为社会管理创新提供了新的视角。

一、北部新区社会管理面临的问题

（一）社会管理机制尚需完善

其一，对于转变政府职能认识不清。一些政府部门职能越位现象较严重，仍然管了太多不该管、管不了、管不好的事，与政府践行为社会组织创造公平竞争环境的承诺尚有较大差距。另一方面，一些部门以及工作人员则认为社会管理、文化建设是软指标，且资源配置难度大不易出政绩，对于本应承担的社会管理采取推诿责任的态度。

其二，社会管理缺位现象较突出。由于对政府职能存在模糊认识，致使社会管理出现缺位现象，如管理制度建设滞后，农民工权益得不到保障，就业问题突出，对垄断行业监管不力等等。

其三，管理体制未理顺。在现行管理体制下，多个部门同时管理一类社会事务的现象普遍存在，部门职能交叉重叠问题严重。如社会保障、保险领域由民政部门、社会保障部门等多个部门管理，卫生领域更是多头管理等。此外，有些部门权力过于集中，缺乏必要的权力分解或合理分工，权力设置不均衡，事权划分不明确，缺乏制度规范，出现了不受制约或难以监督的权力边缘地带。

（二）社会结构变化带来的挑战

考察发达国家的发展历程可以看出，在工业化和城镇化快速发展阶段，社会矛盾和社会冲突往往呈激化趋势。作为一种历史进程，工业化和城镇化在创造大量财富的同时，也容易引起社会矛盾的激化[1]。在北部新区，也发生过由于利益矛盾、监管缺位引发的社会冲突和群体性事件。同时，流动人口及境外人员日益增多，社会结构和利益格局不断发生变化，人们的思想观念日益多元，居民的公共服务需求呈现出多层次、多样性特征，都对社会服务和社会管理提出了新的挑战。

1.人口素质结构特点对社会管理的影响

人口素质、结构和分布问题逐渐成为影响经济社会协调、可持续发展的重要因素。“十二五”时期，我国劳动年龄人口在到达峰值后缓慢下降，劳动力成本趋于上升，人口老龄化进程明显加快，这对加快转变经济发展方式，提高人口素质提出了迫切要求。人口流动迁移活跃，城乡人口分布出现急剧变化，对社会管理和人口管理带来新的挑战。这些问题在北部新区都得到充分体现。

北部新区辖礼嘉、人和、鸳鸯、大竹林、天宫殿、翠云等6个街道，面积136.6平方公里，规划人口120万。至2012年底，常住人口为37.6万人，户籍人口为17.7万人，户籍人口中大多是“农转城”人员和低收入人群，人口素质结构的矛盾比较突出。具体表现为：

（1）劳动年龄人口比例偏低。北部新区50岁以上的居民占户籍人口的比例，2010年为32%，2011年为27%，2012年为31%，老年人口比重大且数量不断增加。

（2）劳动年龄人口中低学历人口比例偏大。据统计，截至2012年底，北部新区劳动年龄人口的学历结构为：博士31人，硕士1257人，本科学历者11402人，大专学历者9039人，高中学历者15776人，职高技校类学历者3863人，初中学历者37377人，小学文化程度15079人，文盲或者半文盲3083人。大专以上学历人口占比仅为22.4%；高中（含职高）及以下学历人口占77.6%（数据来源于北部新区社会发展局）。

社会人口素质的结构，与北部新区经济社会发展的要求明显不相适应。文化素质低，年龄偏大，无从业技能的人群再就业困难，难以适应经济发展对劳动力素质的要求，而且因征地拆迁等利益诉求问题容易对社会产生偏激认识，难以合理表达诉求和依法维权，甚至出现简单粗暴解决问题的现象，从而给社会和谐稳定带来隐患。

2.工业化、城镇化快速发展带来的矛盾

北部新区成立以来，工作重心是利用区位优势和政策优势，加快区内产业扶持，打造产业承接平台，提高产业配套能力，增强产业核心竞争力。工业化和城镇化水平的快速提升，导致了区域内经济和社会结构发生巨大变化，社会流动性大大增强，外来人口迅速增加，并由此带来一系列矛盾与问题。

（1）较高的人均GDP与人均可支配收入不匹配

资料显示，2012年,重庆市GDP总量达到11459亿元，人均GDP达到6191美元，全市城镇居民家庭人均可支配收入22968元，比上一年增收2714元，增长率为13.4%，平均到每个月相当于月人均可支配收入增加226元。而北部新区2012年GDP总量达到422亿元，比上一年增长16%，人均GDP为1.98万美元，为全市人均GDP的2.9倍。但是，2012年北部新区人均可支配收入约为24733元，仅高于全市平均水平7.7%（数据来源于北部新区社会发展局）。这说明北部新区低收入人群占较大比重，与北部新区GDP总量和人均GDP形成较大反差，易造成人们认为没有享受到新区改革和发展的“红利”，进而产生对政府工作和政策不理解、不支持的负面效应。

（2）“农转城”人员、外来人员具有复杂利益诉求

北部新区大量农民因新区设立而成为 “农转城”人员，农村变社区，农民成居民，他们失去了赖以生存的土地，却没有在城镇就业的技能，生活观念、生活技能、生活方式都不能迅速适应，成为北部新区社会结构中的一个特殊群体。农民转户后，待遇落实难、利益受损、生活困难、办事不便等涉及人数多，人员情绪波动较大。虽然“民心佳园”“康庄美地”等公租房小区已入住近8万低收入人群和大量外来人员，但配套设施还远未完善。因征地拆迁、农转城人员和公租房低收入人员大量入住带来的矛盾，成为引发信访、上访的主要驱动因素。信访、上访的内容主要包括征地拆迁遗留问题、“农转城”户改人员遗留问题、公租房社会管理问题、企业改制及其职工等各类人员社会保障遗留问题等。部分人员长期上访，对征地拆迁及相关政策不能正确理解，与街道和社区干部关系紧张，希望通过上访解决利益诉求问题。显然，这些问题成为北部新区社会矛盾的交集点。

3.不同社会群体缺乏认同意识

随着北部新区国际化程度的不断提升，社会开放性和流动性大大增强，新经济组织和各种社会组织快速发展，大量高端人才和服务型人员的涌入，对改善辖区居民人口素质结构产生了积极作用。据统计，2012年重庆市常住人口为2945万人，同比增加了26万人，北部新区同比增加了8万人，占全市常住人口增长比例的31.2%，且辖区常住人口增幅明显高于户籍人口增幅，说明北部新区近年经济建设和社会发展成效吸引了大量的外来人口进入 （数据来源于北部新区社会发展局）。

认同意识是凝聚不同社会群体人心的重要基础。北部新区成立以来人口结构、社会结构、人们的利益格局及思想观念都发生了巨大变化，居民的公共服务需求呈现出多层次、多样性特征。同时，短期内不同社会群体的沟通、认同不足，对社区共同利益的关心程度不同，使辖区社会建设和文化建设缺乏牢固的社会和文化心理基础，成为社会管理难度加大的重要原因。

二、以群众文体活动为抓手的社会管理新路径探索实践

城镇化进程加快，产业结构快速转型，社会利益格局急剧变化的时期，是既充满新的机遇又面临各种社会风险的时期。为此，必须从北部新区的实际出发，在体制与机制上寻求社会管理的有效途径，创新社会管理模式。其基本思路是：坚持建管并重，发挥政府、街道和社区三级架构在社会管理中的作用，以公共文化体系建设为重点，以提高居民素质和构建和谐社区为核心，以开展群众喜闻乐见的文体活动为抓手，构建“政府主导，街道推动，社会协同，文体切入”的一体多元混合型社会管理模式，促进社会管理的有效实现。

（一）管理模式运行

1.政府主导。北部新区管委会作为社会管理的主体，其主导作用体现在：一是对北部新区公共文化体系建设进行统筹规划；二是财政作出专项投入，为文化基础设施建设、队伍建设和文体活动的广泛开展提供保障；三是邀请市级专业文艺团队送文化下乡，提升群众文化活动的品位；四是带头参加区级运动会、艺术节等大型文体活动，带动群众参加文体活动的积极性。

2.街道推动。街道具有贴近群众、服务群众的优势。社会管理的重心在基层和社区，要加强社会组织建设，增强社会组织和公民个人的责任意识，发挥二者在协调利益、化解矛盾、提供服务、排忧解难中的作用。北部新区在实践中重点发挥街道的作用，结合实际，推进文化基础设施建设、队伍建设，组织开展文体活动。各街道根据管委会“一街一品”的总体要求，结合街道文化基础设施现状、社区居民文化生活需求实际，进行文化基础设施建设、队伍建设，组织开展符合街道实情，具有街道特色的群众文体活动，挖掘本土文化，打造文体活动品牌。

阿东忙碌时，阿里便坐在一张小凳上看着。他问：“姆妈呢？”阿里每年都是这样坐着看母亲收捡，他不明白，今年做这些事的怎么是阿东？

3.社会协同。加强和创新社会管理是一项复杂而艰巨的任务，需要社会各方力量的协同参与。社会组织是社会管理中的一支重要力量，是现代社会建设和管理的重要组成部分，在加强和创新社会管理中发挥着不可替代的作用。北部新区注重发挥群团、企事业单位等社会组织凝聚社会公众的作用，发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能，使社会组织在社会协同、公众参与社会管理方面产生了重要影响。

社区在居民中具有一定号召力和影响力。社区组织青少年、中老年人、无业人员积极参加社区文体活动，增强社区的凝聚力，促进形成良好的人际关系，增进社区和谐。同时，社区居民通过参加活动愉悦身心，提高文明素养。机关、企事业单位按照管委会的总体要求，积极参加大型文体活动，提高了群众文体活动的参与度。

4.文体切入。北部新区根据“农转城”人员、老年人、无业人员较多的特点，把群众文体活动作为当前加强社会管理、提升居民综合素质的主要切入点。其重点是通过文体设施建设和实施“文化惠民”工程，让群众真切感受到政府给群众带来的实际利益；通过组织群众广泛开展文体活动，让中老年群体生活更有乐趣，更加健康，邻里更加和睦，夯实稳定和谐基础；通过机关干部、企事业单位员工与社区群众共同参加文体活动，促进融洽党群、干群关系，搭建群众与政府良好沟通的桥梁。

（二）管理模式运行效果

北部新区把群众文体活动作为政府的一项重要的民生工程，让群众感受到新区建设和发展带来的“红利”，感受到政府惠民的利益，感受到参加文体活动给自己、家庭、社会和谐带来的巨大变化，群众逐渐成为促进社会稳定和谐的参与者和维护者，一些社会矛盾从源头上得到有效化解。

1.政府推进“文化惠民”工程搭建起沟通桥梁

政府推进“文化惠民”工程，投入专项经费，开展丰富的群众文体活动，满足群众精神文化生活需求，是政府服务群众，落实群众路线的有效载体。北部新区通过把建设和发展的成果送到社区，把文体设施建在社区，根据群众需求开展文体活动，社区居民、企事业单位职工、机关干部共同参与文体活动，拉近了政府与群众的距离，融洽了政府和群众的关系，搭建起了政府服务群众、群众理解政府的桥梁，为政府开展政策宣传，创新社会管理，促进居民自治创造了条件。

2.群众文体活动丰富多彩特色鲜明

大竹林街道组织开展“健康相伴·快乐同行”社区运动会、“展群众文化风采·筑和谐美好家园”群众文化节、“牵手邻里·共创和谐”社区邻里节等一系列具有浓郁地方特色的文体活动，利用这一平台，孕育、宣传正确的人生观、价值观，倡导积极健康的生活方式和娱乐方式，吸引了机关、社区及企事业单位职工和辖区居民近7万人次参与，深受广大群众欢迎。

人和街道为群众精心安排春节文化活动，包括新春文艺演出、元宵节趣味游园、吃汤圆、送福字送春联等，近万名群众参与。连续举办九届“魅力人和”“和谐人和”活动，通过合唱比赛、楼栋联欢、球类竞技、拔河比赛等丰富多彩的形式，吸引了辖区百多家单位和超过6万人次的居民参与活动。

天宫殿街道2010年以来，举办书画展、摄影展等广场文化活动，包汤圆、包粽子、赠春联等传统民俗活动，“漂书”、读书活动以及普及知识技能专题讲座等活动120余次，有3.2万多人次参加。

根据对5个街道23个社区居委会发放的767份问卷调查结果显示，有567人热心参加社区组织的文体活动，占73.92%，其中喜欢体育活动的占40.29%，居民对社区开展的文体活动满意度达到92.7%。

3.群众思想文化素质、幸福指数明显提升

群众文体活动吸引了群众的广泛参与，丰富了居民精神文化生活，增进了邻里团结和谐，人们感到幸福指数明显提升。计生知识、法律知识、文明礼仪、科普知识等专题讲座，增进了居民对国家政策和法律法规的理解，增强了居民的法律意识和文明意识，无所事事的人越来越少，社区居民矛盾纠纷越来越少，信邪传谣、聚集起哄、邀赌参赌的人越来越少，通过缠访、闹访等行为表达个人诉求的现象越来越少。低收入人群、吸毒人员、刑满人员、老上访户、无业人员等极易引发群体性事件的潜在不稳定因素逐步消除，尤其是过去的老上访户不再上访，转而成为了群众文体活动的活跃分子。譬如，大竹林街道水竹苑社区，2003年前各种矛盾纠纷几乎每天都在发生，自从社区组织开展各种文体活动以来，居民打麻将的少了，聚众闹事的没有了，各种矛盾纠纷大幅度下降，一般民事纠纷每年在5件以内，社区文化活动对促进社区和谐和稳定发挥了显著作用。

4.文化体系构建初见成效奠定了 “文化新区”建设基础

经过近三年的努力，北部新区公共文体设施、街道和社区文化活动设施以及文化管理制度建设逐步趋于完善，专业和业余文体团队建设取得阶段性成果，社区文体活动不断丰富，文化艺术节、威风锣鼓、摆手舞等文体活动品牌逐步形成，人和的“和”文化，大竹林的“竹”文化，礼嘉的“礼”文化等影响力逐年提升，文化体系建设初见成效，为建成“文化新区”奠定了良好的基础。

三、进一步推进社会管理创新的建议

创新社会管理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，确保人民安居乐业、社会稳定有序。为了促进北部新区政治建设、经济建设、文化建设、社会建设协调可持续发展，在以群众文体活动促进社会稳定和谐的基础上，应加强以下几个方面的工作。

1.加强理论和政策研究，完善社会管理制度体系

开展有效的制度与机制建设，需要逐步建立起保障共建共享的五大体系：一是逐步建成能够适应促进社会发展和解决民生问题的服务型政府体系；二是逐步形成惠及全民的、能够提供基本公共产品的基本公共服务体系；三是逐步建立能够广泛容纳社会成员的现代职业体系；四是逐步重建能够推动社会整合的社会信任体系；五是逐步建立保障保护社会成员个人生存和发展的社会安全体系［2］。社会管理的理念、内容、形式应当随着经济社会发展变化而不断调整，这就需要对社会管理领域进行全面研究、深入研究、跟踪研究，及时对社会管理创新的实践经验进行科学总结和理论升华，提出决策咨询。北部新区应深入研究社会矛盾的新变化、社会管理的新问题、社会服务的新要求，不断创新社会管理方式，完善和发展社会管理体系。

完善的政策法规体系是社会管理措施得以迅速和有效实施的保证。应通过加强社会管理政策法规体系建设的系统研究，探索有利于社会管理的长效机制和政策措施，加强和创新社会管理。一是进一步完善政策法规，进一步规范个人、组织的行为，协调社会关系，监督和保护公共权力，保护公民合法权益，防止公共权力对公民权力的侵犯。如公共文化建设和管理办法、社区文化服务中心实施细则等等，明确公共文化建设和管理的主体、职责和内容，逐步建立完善的投入机制、管理机制和运行机制。二是创新文化建设、社会管理的评价、监督体系，对社区公共文化建设和社会管理的主体地位、运行和保障、工作成效进行科学的考核和评价，逐步建立社区公共文化建设和社会管理的行为机制，提高社会管理水平。

2.创新公共服务方式，建设服务型政府

积极探索以“购买公共服务”的方式提供更好的公共服务，是惠及人民群众、深化社会领域改革的一项重大措施，也是推动政府职能转变，推进政事、政社分开，建设服务型政府的必然要求。凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使群众得到更多便利和实惠。

将包括群众文体活动在内的社区公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。在准确把握公众需求的基础上，政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务。建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，对购买服务项目进行动态调整，使群众享受到丰富优质高效的公共服务。

3.加大政府投入，建设“文化新区”

从一定意义上说，文化也是经济，文化也是生产力。坚持经济与文化协调发展，把文化发展列入当地经济社会发展的总体规划，加大政府对文化事业的投入，并与经济社会发展目标和任务一同部署和实施，不仅要建设成为经济强区，同时也要建设成为文化强区。要建立文化发展综合评价体系和统计指标体系，加强对文化工作的评价考核，把文化建设作为评价地区发展水平、衡量发展质量的重要指标。要切实加强群众文化工作，进一步活跃社区文化、企业文化、校园文化、广场文化，推进文化活动形式和内容创新，培养群众兴趣，吸引广大群众。要建设完善图书馆、少年文化宫等公益性文化服务设施，鼓励非文化单位的文化设施向社会开放，为居民提供更多的文化活动场所，逐步实现人人享有文化服务的目标。

4.加强社区组织建设，夯实和谐稳定基础

社区建设是实现社区自治、居民自治，缓解社会矛盾，化解社会风险，夯实和谐稳定基础的重要途径。着力推进社区建设，有利于夯实城市发展基础，实现社会的和谐稳定。①构建“社工+义工”的社会动员和社会服务联动模式。一是加强社会工作队伍专业化、职业化建设，形成一支稳定的社会工作队伍；二是加强社会工作志愿者队伍建设，广泛吸纳社区居民以志愿者身份参与社区的公益性、互助性活动，形成区、街道、社区三级志愿者服务网络，逐步构建重大活动志愿服务、应急志愿服务和经常性志愿服务三大服务体系；三是建立“社工+义工”联动机制，有效整合社工、义工两种服务资源，培育在专业社工带领下的义工队伍。

②培育、开发中介组织在社区管理中的服务及参与功能。纽约、东京和新加坡社区治理的一大共性特征就是非营利组织比较发达，在社区服务供给及接纳社区居民参与等方面发挥了政府和自治组织无法替代的作用。因此，需要促进非营利组织的快速发展，鼓励和引导非营利组织面向社区服务，承担提供社区服务的社会功能。

5.开展社区教育，提升社区精神文明和主流文化整体水平

开展社区教育是我国社会进入现代化、城市化阶段的必然要求，它既是我国终身教育体系的重要构成部分，又是实现社会进步不可或缺的重要途径。社区教育以全体社会成员为服务对象，以社区为基本空间载体，采用传统教育与现代远程教育相结合的手段，以满足不同年龄、不同层次、不同类型的社会成员对教育的不同需求为目标，提高社会成员个体的综合素质，提高城市整体生活质量和全社会精神文明水平。政府应通过科学规划，合理实施，有序引导，强化质量，整合社区教育资源，建立社区学校，使社区学校不仅成为社区教育的重要载体，也成为政府联系群众、宣传群众、服务群众的重要平台。不同群体通过参加各种社区教育培训活动，在满足自身不断增长的精神文化需求的同时，有利于增进家庭和睦、邻里和顺、区域和谐，抵制封建迷信、信邪传谣、聚众赌博等有害活动。各类喜闻乐见的健康向上的群众性文体活动一旦成为社区主流文化形态，将有力助推政府实现所预期的团结群众、凝聚人心、实现和谐稳定的社会管理目标。

［1］杨宏山.皮定均.合作治理与社会服务管理创新［M］.北京：中国经济出版社，2012.

［2］魏礼群.新形势下加强和创新社会管理研究［M］.北京：国家行政学院出版社，2011.