我国湿地保护的法律困境及对策

朱丹果

（三门峡职业技术学院，河南 三门峡472000）

湿地是重要的国土资源和自然资源，与森林、海洋一起并称为全球三大生态系统。 湿地对人类不仅带来生态效益，还带来经济效益和社会效益，健康的湿地生态系统是国家生态安全体系的重要组成部分。 随着生态文明时代到来和生态保护和经济发展的矛盾日益突出的情况下， 当前对湿地法律保护的现状远远滞后于人们对湿地生态价值的需求。 虽然湿地价值日益受到重视，但与湿地保护的现实需求相比， 对湿地保护法律制度的研究还远远不足。 因此，在当前现状下，通过开展湿地保护法律制度研究，完善湿地保护法律制度，对解决现实湿地日益恶化的问题具有重要意义。

一、湿地概念及其价值

“湿地”来源于英文“wetlands”。 1971 年，湿地保护公约，其对湿地定义为：“不问其为天然或人工、长久或暂时性的沼泽地、泥炭地或水域地带、静止或流动、淡水、半咸水、咸水体、包括低潮时水深不超过6M 的水域”。因此，湿地不仅仅是我们传统认识上的沼泽、泥炭地、滩涂等，还包括河流、湖泊、水库、稻田以及退潮时水深不超过6 米的海水区。[1]

湿地概念进入中国较晚， 正式出版物中出现湿地是在20 世纪80 年代以后， 官方文件中出现湿地定义首见于1987 年的《中国自然保护纲要》。 2000 年《中国湿地保护行动计划》中采用了国际《湿地公约》中的定义并给予了补充，增加了“湿地可以包括邻接湿地的河湖沿岸，沿海区域以及湿地范围的岛屿或低潮时水深不超过6 米的水域。[2]

湿地作为生态系统中重要的资源，对人类、对生物圈中其他生态要素发挥着重要的价值。 在满足人类需求中，湿地体现了重要的生态价值、经济价值和社会价值。 在生态价值方面，湿地能够调节和平衡人类整个生态系统，维护好湿地的生态功能，发挥其在生态系统中的重要作用。在经济价值方面，湿地体现了物质生产能力，为经济的发展提供丰富的物质资料。 此外湿地还具有观光旅游、教育科研等社会价值。

二、湿地保护的法律困境

在现代社会的高速发展中，人们开发利用湿地，往往偏重湿地带来的经济价值， 而忽略了对湿地生态价值的维持和保护，致使湿地生态系统承受的压力不断增加，湿地生态功能和生态效益下降。 现代社会，法律化是利益获得保障的最终途径。 但当前湿地的法律保护在我国却是薄弱环节，立法理念不准确，权属不清，公众参与意识薄弱等因素严重影响了湿地保护工作的开展。

（一）宏观方面，立法理念定位不准确

目前， 我国湿地保护主要依据环境单行法，《野生动物保护法》、《森林法》、《渔业法》 等相关法律中设置了保护湿地的零星条款，这样的法群形态在外部结构上，忽视了生态整体利益的协调，在湿地的开发、保护实践中，也存在生态价值和经济价值的利益冲突， 由于环境单行法中关于湿地保护的立法定位模糊性、片面性，忽视湿地生态保护， 使湿地难以承载多度开发和环境污染等负面影响。

纵观环境单行法及大多地方各湿地立法，其共性是坚持将保护湿地及其基本功能作为立法指导思想，湿地保护的程度大部分定位于“维护”。 如《渔业法》、《土地管理法》对“保护环境”、“维护生态平衡”只字未提，一些自然资源保护法虽然提到了保护和改善生态环境，但在具体内容上仍偏重于经济利益，对生态效益考虑较少。 这种立法理念的偏差导致现实中重资源的开发利用而轻保护，重资源的经济效益而轻生态效益的短期行为，不利于自然资源的生态保护。 当前人类的伦理道德观念已经认识到，环境的主体不仅仅是人类， 而是扩大到自然和生态系统范围内，环境立法的最终目的不仅仅是保护人的健康，还必须保护自然的故有价值和维护生态系统的平衡。[3]

立法理念及定位的偏差， 导致湿地开发与保护呈现矛盾，人们在社会发展中往往重视眼前利益，忽视长远利益，重视经济利益，忽视生态利益，或过于重视生态保护的保护行为，不利于经济社会的可持续发展。

（二）湿地权属方面，产权不清

我国《宪法》规定，自然资源归国家或集体所有。 根据当前的法律体系， 湿地的土地除属集体所有以外均属于国家所有；“湿地”的水资源均属于国家所有；“湿地”中的野生动物资源属于国家所有。 但拥有所有权的国家在实践中位置经常虚置，其权利由相关水利、农业、国土资源部门运作，由于产权界限不明晰，容易造成立法部门化和部门利益化等弊端。

由于我国自然资源采取的是所有权集中和使用权分离的形式， 必然导致自然资源的过度开发和对生态环境的破坏。 在所有权虚置状况下，为了维护当地经济发展，湿地管理中出现可大量“搭便车行为”。 对存在于保护区的湿地，由于没有明确保护区土地的权属，湿地成为公共资源，使各个利益主体都向湿地索取，违背了“污染者付费，受益者补偿”的环境法原则，造成湿地经济功能下降，生态功能逐步退化的结局。

没有明确的湿地权属制度， 其他湿地保护的相关制度如许可证制度、生态补偿制度等也难以开展。

（三）湿地生态保护思想观念淡薄

目前，社会大众对湿地的各种价值认识模糊，导致湿地保护意识淡薄。

首先，政府在管理中存在失灵问题。 湿地提供的生态服务具有典型的公共物品属性， 而政府是社会公共利益的代表。 由于经济社会发展中人们长期偏重经济发展，在法律、 政策中也体现了对湿地资源保护的生态性保护强调不够，资金投入不足，导致不同地区湿地资源的生态承载能力如何，湿地资源监测等方面存在不完善状况，实践中导致湿地资源的生态效益和经济效益发生冲突。

其次，管理者在对湿地的开发利用上，采取“重用轻养”和只开发不保护的态度，及“资源低价、环境无价”的落后观念，造成掠夺性开发资源的盲目行为，给湿地保护工作造成极大的困难。

最后， 公民个人湿地保护意识和政府保护湿地的措施形成信息脱节， 由于没有大众化的公共参与湿地信息平台， 公众难以在湿地管理决策及舆论监督中尽到对湿地保护的责任。 由于长期的“政府主导型”环保工作模式造成公众在环保领域明显呈“依赖政府型”，个人和企业缺乏保护环境的社会责任感和参与意识。

三、完善湿地保护的法律思路

当在生态文明时代， 人们对湿地生态价值的需求日益强烈时， 法律是保障人们湿地生态利益的一个重要制度保障。 一方面，经过法律所确认和调整，湿地利益能得到国家强制力的保障，在利益受到侵害时，主体可以采取法律手段维护自己的利益； 另一方面，“法律规范构成了立法者为解决种种利益冲突而制定的原则和原理”。[4]当前人民群众对湿地价值的日益需要和国家对湿地保护管理的滞后现状成为保护湿地的一个突出矛盾， 为了湿地保护的规范化、制度化，需要加强法制建设。

(一)立法方面应以生态优先为理念，以可持续发展为原则

湿地资源具有巨大的经济价值和社会价值， 又具有不可替代的生态价值，三种价值中，生态价值是其他两种价值的基础，在经济社会发展中，三种价值时常冲突。 湿地区别于一般资源的根本之处在于其独特的生态功能蕴含潜在的巨大价值，如纳垢净污、调节气候、丰富生物等。这种生态功能的保护是其经济价值和社会价值发挥的基础， 也符合现代环境法的基本目的。 因此是湿地立法方面，应确立保护为主，生态优先的理念。 对湿地开发要限制在湿地的生态承载范围内，如果对环境造成影响，要进行相应的处罚。 如果过分强调环境利益而完全忽视经济利益也会造成社会的不可持续性。[5]

（二）产权方面，明确湿地权属

湿地资源属于自然资源的一部分， 因此湿地资源所有权应包括全民所有和集体所有。 湿地所有权主体归属及相应的权利义务， 应由国家相关部门尽快确立标准来界定，在此基础上，就可以确定国家、集体或个人占有、使用、收益的权利及义务及相关法律制度的完善，这样就可以鼓励合理利用行为， 不合理的利用排除在合法范围之外，避免湿地环境问题的发生。

（三）思想观念方面，完善公共参与制度

湿地保护法律制度更多解决湿地资源的生态效益和经济利益之间的冲突，如果缺乏公众的参与，就不能得到公众观念上的认同和行动上的支持，亚里士多德曾指出：参与分享人员最多的公共产品，获得关心最少。 自然生态价值如果人人可以参与享受，但都可以不负责任，公共的自然资源生态价值就难以得到保护。[6]

首先，湿地资源生态服务具有典型的公共物品属性。中央和地方政府财政是应给予生态保护资金倾斜， 可以参照其他自然资源补偿基金制度建立湿地保护基金。 除此之外还可以引导和鼓励社会各界和个人积极投资湿地保护事业。

其次，管理者在湿地利用与保护中的利益做以权衡，使两者统一于湿地生态承载范围内的可持续发展中。 即我们应该以可持续发展目标为基点来对各种利益进行调和取舍， 从而达到一种经济发展与环境保护相协调发展的应然状态。[7]

最后，完善公共参与湿地保护机制。 湿地生态资源的法律保护的目的是维护湿地的生态服务功能， 进而保护公民健康，达到人与自然和谐。 湿地保护公共参与包括个人公共参与及非政府组织公共参与。 公民个人参与主要包括参与决策及监督体系的参与。 如湿地的开发利用涉及相关利益人的利益时， 应组织当地居民及组织团体参与论证会及听证会。 还有对政府、企业的开发环境影响评价或决策有异议时，可通过举报、舆论监督等多种方式表达意见。 费政府组织是公共参与走上组织发展道路的重要途径， 非政府环保组织可以组织更多的居民参与湿地等生态保护的范围内， 参与到环境决策、 法律法规的执行、监督等方面提出建议、反映存在的问题，有效的保护了湿地生态资源。

[1] 国家林业局，《湿地公约》履约办公室.湿地公约履约指南[Z].北京：中国林业出版社，2001.

[2] 湿地.中国.湿地知识[EB].2009.httP://Shidi·org/sf--9F05EFC96C064C74ABF236CB6--15l_shidihtml

[3] 金瑞林.环境与资源保护法[M].北京，法律出版社，2004，2.

[4] (美)E.博登海默著，邓正来,译.法理学：法律哲学与法律方法[M].中国政法大学出版社,1999:144.

[5] 朱建国.我国湿地保护立法的意义、现状几点建议[J].中国土地科学，1999（1），3.

[6] 冯海燕.我国湿地保护立法问题研究[J].山西财经大学，2007.

[7] 刘星彤.湿地保护立法的利益权衡[J].当代经理人，2006（6）:21-26.