把握全面深化改革总方向开创铁矿资源开发新格局

李新创

党的十八届三中全会是在我国改革开放关键时期召开的一次重要会议。习近平总书记在全会上的重要讲话和全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，描绘了全面深化改革的新蓝图、新愿景、新目标，阐述了全面深化改革的新思想、新论断、新举措，形成了改革理论和政策的一系列重大突破，是我们党和国家在新的历史起点上全面深化改革的科学指南和行动纲领，意义重大而深远。

深刻学习和认真贯彻党的十八届三中全会精神，在未来的发展中抓住机遇，实现矿山行业的健康快速发展，是所有矿山人义不容辞的责任。十八届三中全会明确全面深化改革、市场在资源配置中起决定性作用、加强生态文明建设系列精神具有特别重要意义，为进一步加强我国铁矿行业发展战略研究和顶层设计指明了方向，是编制铁矿行业中长期规划、谋划铁矿资源开发发展新局面的基本依据和方针指南。

一、全面深化改革对铁矿产业发展的新要求

1.发挥市场在资源配置中的决定性作用

（1）对市场决定性作用的认识

党的十八届三中全会做出了全面深化改革的重大部署，经济体制改革是全面深化改革的重点，经济改革的核心问题是处理好政府和市场的关系问题。党的十八届三中全会明确了“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”的重大理论观点，是对创新政府和市场作用关系新的深化，是完善社会主义市场经济体制新的重要举措。

1992年，党的十四大首次提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，提出要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这一重大理论突破，对我国改革开放和社会经济发展发挥了极为重要的作用。从党的十五大到十七大，一直重申“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，党的十八大提出“更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。

我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场化程度大幅度提高。党中央总揽全局，经过充分研究和广泛征求各界意见，决定把市场在资源配置中的“基础性作用”提升为“决定性作用”。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。作出“使市场在资源配置中起决定性作用”的定位，有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能。

发挥社会主义市场经济，既要发挥市场作用，也要发挥政府作用。党的十八届三中全会对政府作用提出了明确要求，强调政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕、弥补市场失灵。充分认识发挥市场决定性作用的理论与实践意义，是正确引导铁矿行业发展的前提。

（2）贯彻“市场决定性作用”，高效推进铁矿产业发展

一是更加高效地发挥市场作用。长期以来，我国各级政府在配置铁矿资源、推进铁矿勘探开发等方面发挥着重要的主导作用。尽管随着社会主义市场经济发展，市场配置资源的作用不断增强；但是由于政府部门主管了大部分地区、大多数项目的资源开发，加上各种优惠政策、补贴的扭曲，市场作用难以充分体现，造成价格与价值背离、资源无序开发、资源利用效率低等问题。随着“市场决定性作用”的确立，铁矿的资源配置、勘探开发将更加高效地发挥市场作用，也必将更加规范化健康发展。

二是更加充分地利用两个市场、两种资源。在铁矿产业发展中发挥市场决定性作用，就是要紧扣市场高效、公平、统一的特点，充分利用两个市场、两种资源，积极融入全球经济一体化的时代潮流，更有效地以全球化的视野实现资源配置。

三是更加科学地利用矿产资源。发挥市场的决定性作用，让矿产资源成为经济发展的源泉，充分高效和科学利用矿产资源是本质要求。发挥市场的决定性作用与充分利用矿产资源应当实现统筹协同。需要建立矿产资源科学合理开发利用的评价体系和准入规则，需要统筹环境生态保护和矿产资源合理开发，使矿产资源开发建立在有效维护矿区生态环境的基础之上。对此，希望政府部门需要起到监测、预警、监督作用，当市场失灵时采取措施予以必要的调整和引导。

2.深化财税体制改革

（1）减轻矿山负担具有现实意义

长期以来，我国的铁矿山销售税费负担率一直处于高位，高税费负担率直接抬高了国产铁矿石成本。相对于澳大利亚、巴西等铁矿石出口大国而言，国内铁矿品位低、税费反而较国外矿山更重，使得国内的铁矿市场竞争力骤减，一定程度上维持了进口铁矿石的高价位，不利于我国大量进口低价铁矿石，且影响到国内铁矿山的正常生产经营，影响到进口铁矿石价格的合理回归，影响到钢铁行业的盈利能力。对此，减轻矿山负担和加大扶持力度显得尤为重要。

矿产资源要坚持尽可能“立足国内”的方针。要加强地质勘查工作，提高矿产资源保障能力；要加强矿产品和矿产地储备，保障国家矿产资源安全。

（2）国内铁矿山税费基本情况

目前，国内铁矿山平均要交12种税和13种费，2012年，矿山企业销售税费负担率高达25%。其中，“税”包括增值税、营业税、所得税、资源税、土地使用税、车船使用税、房产税、印花税、城建税、燃油税、契税及其他；“费”包括资源补偿费、水资源费、水土流失补偿费、土地损失补偿费、排污费、公路建设基金、排水设施费、人防费、清淤费、占河费、养路费、教育费附加及其他。

（3）减轻矿山负担的思考与建议

一是合理降低铁矿资源税及资源补偿费。随着我国铁矿资源逐步开发，资源条件已发生很大变化，许多富矿已变成贫矿，露采变成地采，开采条件越来越差，应根据资源条件变化情况及时调整资源划分类别，以减轻矿山税负。我国在资源税基础上还对矿山额外加征资源补偿费，而世界各国对矿产资源只收资源税。

二是在投融资政策上，应当给予优惠，增强矿山自我发展能力。由于铁矿山建设投入高、周期长、见效慢、风险大，对矿山企业投融资应优先安排，并实行矿山开发专项基金。其次，国家要增加对矿产资源的勘探费用，提高勘探质量和储量级别，尽量为矿山提供数量多、质量高的可采资源。对矿山建设前期的补充勘查费用实行剥离政策，对确实是因原来勘探程度不够、储量级别太低需要补充勘探的部分，应剥离出来，由国家分担，以减少部分矿山前期建设费用。

三是扩大增值税抵扣范围，增加抵扣项目，减轻冶金矿山企业负担。

四是清理地方附加的各种税，减少矿山额外负担。

（4）健全矿业产权制度，充分体现资源、资产、资本一体化

健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的矿业产权制度。市场管理部门、主体单位严格遵循市场规则，坚持公平、公开、公正，让资源开发利用充满活力，最有效地服务于社会经济的发展。明确矿产资源既是一种特殊的自然资源，又是一种资产，推动资源、资产、资本一体化融合，使矿产资源成为最活跃的市场经济要素之一。

3.加快生态文明制度建设

（1）将生态文明建设提升到新高度

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，提出建设美丽中国的目标。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次确定了生态文明制度体系，从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。十八届三中全会关于生态文明建设的精神体现出贯彻落实科学发展观的必然要求，体现出破解当前我国经济社会发展面临资源环境约束的必然选择。充分领会十八届三中全会生态文明建设的精神，对于铁矿行业未来发展具有鲜明的指导意义。

（2）生态文明建设是铁矿行业当务之急的任务之一

在国内铁矿开发经历长期的发展过程中，我们对于生态文明建设的重要性认识逐步加深。但是铁矿资源开发利用所面临的生态环境约束趋紧，在矿区生态环境维护和恢复工作方面仍存在理念和实践上的差距。铁矿山当前面临的环境问题，有其历史阶段的原因，但不得不承认，重鼓励投资开发利用，轻环保、生态投入，监管不到位是其主要原因。对此，应改变这种倾向，将生态文明建设作为铁矿行业当务之急的任务之一。

（3）铁矿行业开展生态文明建设的基本思路

总的基本思路是，充分尊重自然环境客观规律，充分考虑开发区域环境承载力，促进矿产资源开发与环境保护协调发展，最大限度地减少矿产资源开发过程中的污染和生态破坏，逐步治理历史遗留的矿山环境问题，改善矿区生产、生活环境。

4.构建开放型经济新体制

党的十八届三中会提出，适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放互相促进、引进来与走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。对铁矿产业而言，就是要统筹建设国际国内两个市场，提高市场一体化程度，从对内和对外两个层面上进一步扩大开放，加快“走出去”开发境外铁矿资源的步伐。

（1）境外铁矿资源利用的状况及努力方向

目前，我国年进口铁矿石超8亿吨，占我国钢铁行业铁矿需求总量的70%左右，而其中权益矿量不足8000万吨，占总进口量不足10%。高昂的铁矿石价格使我国每年因购矿花费大量外汇，而以力拓、必和必拓和淡水河谷为首的铁矿石生产公司却赚取了超额利润。权益矿不足导致的超额外汇支出、铁矿石定价话语权缺失的问题突显，使我国钢铁行业深切认识到增加海外权益矿的重要性和必要性。

国家层面鼓励企业“走出去”寻找铁矿石项目投资机会，企业也积极响应号召，在海外寻找铁矿石项目。由于中国企业海外投资经验积累不足，目前中国企业在海外投资的多数铁矿石项目均存在不同程度的问题，导致一些项目不能按期施工、投产，或投资额、生产成本大幅超出预期。

“走出去”掌握海外权益矿仍是中国钢铁行业的必选之路，因为这是中国钢铁行业保障原料来源、争夺矿石价格话语权的重要手段。我们不能因为前期的不顺利而放弃，而应该总结前期经验、教训，寻求更加科学、合理的“走出去”方法，使境外铁矿权益矿占进口矿量比例提升至合理的水平。

（2）境外铁矿资源利用进一步体现市场化原则

发挥市场决定性作用是开展境外铁矿资源工作的准则，也进一步体现了市场化原则。“走出去”开发铁矿资源是企业按照市场化原则的自我选择行为，即有利而为之，无利则不为之。企业要更多地加大自身努力，培养国际化人才及海外空间拓展能力，加强国际合作交流，寻找具备比较优势的海外铁矿项目进行合作投资。

（3）新形势下如何推进境外铁矿资源利用

中国利用境外铁矿资源目前主要有3种方式：一是长期协议合同；二是现货贸易；三是国外投资开矿。其中，对解决我国钢铁行业目前面临问题（超额外汇支出、铁矿石定价话语权缺失）最为关键，同时也是目前存在问题最多的，即是“国外投资开矿”，或称之为“增加海外权益矿”。在目前形势下，我国应梳理、总结前期“国外投资开矿”过程中的经验教训，借鉴其他国家的成功经验并结合现实形势创新变革，从国家层面、行业层面和企业层面，有的放矢地调整方针策略，有效推进我国对境外铁矿资源的利用。

二、铁矿行业中长期发展规划编制的核心宗旨和理念

1.维护国家经济利益和国民经济产业安全

铁矿作为大宗矿产资源产品和钢铁生产的主要原料，是社会经济发展的重要物质基础，伴随我国工业化、城镇化建设进程呈现需求刚性上升态势，同时面临国际铁矿资源领域竞争加剧的局面，铁矿资源保障已经成为我国社会经济发展的重大战略。从国家层面和国民经济层面讲，编制铁矿行业中长期发展规划，发挥国内铁矿资源开发潜力和积极利用境外铁矿资源并重，缓解作为国民经济支柱产业的钢铁工业的原料保障薄弱环节制约，是维护国家经济利益和国民经济产业安全的基本宗旨内容。

2.夯实钢铁产业转型升级、提高竞争力的基础

我国是世界钢铁生产第一大国，2013年粗钢、生铁产量分别占世界产量的49%和57%，钢铁生产原料主要依靠铁矿石。2013年，我国进口铁矿81975万吨，占全球铁矿贸易量的68%。铁矿石对外依存度在70%左右。

工业化、城镇化进程决定我国钢铁生产量居于高位将经历一个相当长的过程，铁矿石的消耗也将形影相随。因此，解决钢铁产业的铁矿保障不是权宜之计，必须谋划长期的解决方案。长期以来，我国自产铁矿石不能满足国内钢铁生产的需要，西方主导的矿产资源供应格局及其市场体系造成资源价格持续居高，我国钢铁工业铁矿原料保障受制于人的局面始终没有得到有效解决。目前，钢铁工业已进入转型升级关键阶段，延伸至上游铁矿产业链是其适应市场竞争、提高竞争力的重要举措。编制好符合实际的铁矿行业中长期发展规划的目的之一也正是引导钢铁产业转型升级的发展方向，夯实钢铁产业转型升级、提高竞争力的基础。

3.指导国内铁矿行业健康可持续发展

我国铁矿行业存在行业集中度低、可开发利用资源储量比例低、勘查找矿难度大、开发利用成本高、产业市场竞争力弱、生态环境压力突出等问题。编制铁矿行业中长期发展规划就是要站在全局高度运筹帷幄，战略思考发展定位和发展要求，统筹发展支撑和动力，指导国内铁矿行业运行在健康可持续发展的良性轨道上。

铁矿行业中长期发展规划要高要求、高起点，在规划指导思想、行动方案、保障措施方面充分体现贯彻可持续发展战略，结合对钢铁工业发展中长期走势的系统研究，在全面把握中长期铁矿市场的基础上，明确新形势下铁矿行业的发展定位及工作的努力方向和目标，推动铁矿行业行进在良性发展的道路上。规划编制中，要对政府部门提出政策和措施建议，如何更加有效地促进国内铁矿行业的健康稳定发展，以保证国家宏观经济稳定，推进可持续发展。

4.充分体现生态文明建设精神

铁矿规划编制必须充分体现生态文明建设精神。在规划充分利用国内铁矿资源服务经济发展的过程中，必须克服粗放式开发的思维，始终将区域生态和矿区环境保护置于优先考虑的位置。新建矿山项目在前期阶段就必须统筹考虑由于项目实施和运营各个阶段对于地表、植被、水资源等方面扰动、破坏的治理方案。现有矿山要针对历史遗留的环境问题努力提出解决方案，现有生产矿山技术改造必须以完善的环境保护治理方案为前提。

5.体现珍惜矿产资源的原则

铁矿行业中长期发展规划要突出依靠科技创新和进步的关键作用，同时坚持加强铁矿行业相关规范，推动形成节约资源的良好风尚，努力提升发挥资源效用。首先，要从采矿、选矿环节依托科技进步和科学生产组织管理措施，提高铁资源采矿、选矿环节回收利用率；其二，回收利用废石场、尾矿库遗留的铁矿资源；其三，加大科技攻关和研究力度，扩大对难选矿、低贫矿资源的有效利用。

6.以系统效益原则思考决定铁矿产品及质量

铁矿产品作为钢铁工业的重要原料，并非质量越高、利用效益越好，要从钢铁生产上下游系统效益测算来确定铁矿山产品及质量，铁矿生产企业也需由独立生产商向生产服务商转变，以下游用户利用为出发点，决定产品及质量。

积极探索实行“五品联动”矿冶管理模式，即以系统工程理论为指导，打破矿山、冶炼分割优化定式，将勘察、采矿、配矿、选矿、冶炼等系统集成为大系统，综合评价地质品位、采出品位、入选品位、精矿品位、入炉品位，进行全系统联动优化，集技术、管理、哲学等多要素为一体，努力使贫铁矿综合利用技术和工程化实施获得根本性突破。

7.加强矿产资源综合利用

（1）新形势下对矿产资源综合利用的新要求

我国社会经济的发展以及国家相关政策的导向对矿产资源综合利用提出了更高要求。要求矿山企业通过综合利用，最大程度地回收有价元素和共伴生矿产资源，节约水资源和土地资源，利用矿山固体废弃物，地下开采优先考虑尾矿为主的充填，等等，已成为铁矿行业的共识。

进入21世纪以来，矿产行业大力提倡实施循环经济、清洁生产、绿色矿山建设，资源综合利用已成为重要的推动和工作抓手。适应新形势下矿产资源综合利用的新要求，各类标准规范仍需与时俱进地加以修订完善。例如，矿产资源开发利用的边界品位、最低工业品位、各种共伴生有价元素综合利用指标标准等。

（2）矿山资源综合利用的主要途径

矿山资源综合利用的主要途径如下：

一是采矿工艺方面。矿山开采坚持贫富兼采；优化设计方案，充分回收利用设计范围内的共伴生矿产资源；采出地表表土单独堆放，用于后期矿山复垦使用；暂不能利用资源作为潜在资源，分采分运，单独堆放，在科研取得进展、条件成熟时加以综合利用；采矿废石用于加工建材产品、筑路材料、充填材料；充分利用矿坑及井下涌水，节约水资源；结合矿区实际，将废石堆放与造地相结合。

二是选矿方面。加强科研攻关，扩大难选矿、低贫矿资源、共伴生矿产资源的有效利用；在安全可靠的基础上推进尾矿再选，充分回收遗留资源，利用尾矿开发建材产品；尾矿用作地下采空区充填，减少地面尾矿库建设用地，同时消除采矿因塌陷造成的地表破坏；提高选矿水循环利用率，节约水资源；对已闭库的尾矿库复垦造田，有条件的矿山将尾矿排放与土地平整相结合。

8.建设安全和谐的矿山

（1）建设安全和谐的矿山是党和国家的基本方针要求

矿山安全涉及多方面因素，不仅涉及爆破作业、炸药运输、炸药库及油库管理等生产层面，也涉及尾矿库、排土场等设施在自然灾害条件下的次生灾害隐患，同时还存在滑坡、崩塌、地裂缝、塌陷等地质灾害。矿山安全工作对于保障矿山生产顺利开展、保证企业员工舒适安全的生产环境至关重要。安全工作是和谐矿山的组成部分，和谐的矿山一定是安全生产的矿山。

在重视自身安全和谐建设的同时，矿山也要密切关注由于矿产资源开发对所在社会的影响，采取一切积极措施最大程度消除负面影响。建设安全和谐的矿山是贯彻科学发展观的重要体现。

（2）铁矿行业建立安全和谐矿山的思路

第一，要始终不渝地坚持科学发展观，加强宣传和舆论监督，强化建立安全和谐矿山的观念；第二，要建立推动建设和谐安全矿山的约束机制，硬化责任追究制度；第三，树立矿山全员关心落实安全和谐矿山的具体措施；第四，加强与矿区周边社区和单位的沟通，体现和谐共同发展。

三、深化改革创新，开创铁矿生产开发新局面

党的十八届三中全会为我国指引了新的发展改革方向，中国经济已经进入一个新的发展阶段，经济发展长期向好的基本面没有变，特别是改革创新动力不断激发，转型升级出现积极变化，内需潜力依然巨大。但是，国内经济稳中向好的基础还不稳固，经济下行压力依然存在，这为如何贯彻铁矿行业可持续健康发展提出了新的课题。

面对严峻的生存和发展挑战，由于铁矿资源的特殊性，行业竞争日益激烈。尤其人均资源严重不足、开发方式相对落后、资源能源制约的加剧，使冶金矿山企业发展面临的困境显得更加突出。2014—2020年，是中国工业化进程中最为关键的发展阶段，也是中国铁矿行业从快速成长期向成熟稳定期过渡的重要转折时期。要求铁矿行业深化改革，主要体现在改革管理体制、规范行业管理、创新管理方式，优化产业组织结构、实施人才战略和构建和谐矿山等诸多方面。铁矿行业中长期发展规划需要紧密结合本行业实际，丰富深化改革创新的内涵。

1.提升铁矿行业战略地位，改革管理体制

中国经济持续增长将为冶金矿山行业带来新的发展空间，冶金矿山的行业黄金周期还没有结束，巨大的市场需求是支撑其发展的客观因素。中国长期以来对自有矿山重视不够，投入不足，钢铁产能增长的速度远远高于铁矿山发展的速度，铁矿石自给率严重偏低，导致进口矿石价格始终维持在高位运行，大量吞噬了钢铁企业的利润，严重制约了钢铁工业的生存与发展。

国家应提升铁矿行业战略地位，构建国内铁矿资源安全保障供应体系，改革冶金矿山管理体制，按行业自成体系，明确其产业定位，理顺其改革思路，明确发展目标，开辟审批绿色通道，减少审批环节，加快国内矿山建设步伐，激发巨大的发展潜力和红利，为冶金矿山的发展提供长久持续的活力和动力。

2.发挥行业协会作用，规范行业管理

原冶金部撤销之后，冶金矿山行业管理职责分散于国家相关主管部门，其中铁矿资源管理，包括勘探、开发规划等方面职责相对比较明确，但其他涉及铁矿工业发展战略、政策、行业规划、行业管理、技术信息及铁矿石贸易等相关行业管理方面，分散于多个相关政府部门。这种管理机制，造成行业发展规划实施欠缺、行业管理统一协调薄弱、企业之间恶性竞争等现象。

应充分发挥中国冶金矿山协会的作用，构建行业规范管理体系，改革冶金矿山管理机制，研究拟定铁矿行业发展战略、行业规划，促进铁矿结构调整，引导行业合理布局，规范企业经营，构建和谐有序的市场竞争环境。

3.推动管理创新，挖掘企业内部潜力

目前，矿山企业的管理水平整体比较落后，发展也不平衡，提高管理水平的潜力仍然很大。建议以冶金矿山协会为纽带，依托矿山企业，构建适合本行业、本企业特色的管理创新体系，包括团队建设、生产管理、装备管理、质量管理、成本控制等，做到管理制度化、制度流程化、流程信息化、信息网络化。一些矿山确立了以战略成本管理为核心、以标准化和信息化建设为手段的精细化管理思路，依靠精细管理，推动战略目标的实现，包括实施战略成本管理、建设国际一流的矿业信息化管理平台、以狠抓基础管理为核心的精细化管理、以对标挖潜为手段的全面目标管理。各矿山企业应建立先进的管理创新体系，充分挖掘内部潜力。

4.优化产业组织结构，推动资源开发整合

建议推动铁矿行业资源整合，提高资源利用集中度，充分发挥规模效益。在积极推进铁矿资源开发整合的同时，加快现代化大型铁矿基地建设，培育大型铁矿企业和企业集团，促进中小型铁矿重组联合，加快联合重组，努力提高大型矿山产量占全国产量的比重。

5.坚持以人为本，实施人才强企

人才是企业的核心竞争力，矿山企业必须牢固树立“人才是第一资源”的观念，着力营造育才、用才、聚才新机制。建立绩效考核机制以激励更多的职工自觉改善自身知识结构、提高技能水平。积极创建学习型企业，大力加强以培养高素质经营管理人才、高层次科技人才和高技能技工人才为主体的人才队伍建设。在积极引进和管理专业人才的同时，着重加强现有职工队伍的培养，积极创造进修学习条件，完善人才选拔和评价体系，完善竞争机制，为各类人才脱颖而出、施展才华提供广阔的舞台。

6.创新地矿共建机制，推进和谐矿山建设

大部分铁矿山处于边远的贫困山区，许多生产环节之外的社会发展问题，如职工住宅、医疗卫生、子女上学就业、商品供应和生活服务等都要支持解决，再加上时常发生的地矿矛盾和经济纠纷，需要增加矿山企业支出进而也会影响到矿山发展，需要从机制上加以理顺。

对于铁矿行业中长期发展规划，要按照党和国家建设和谐社会的方针政策，着力研究创新地矿共建机制，使铁矿资源开发与当地经济协同发展，在矿业开发良性发展的同时惠及当地人民群众利益，维护矿区社会稳定大局，推进和谐矿山建设。