论社会主义生态文明制度体系建设*

田文富

党的十八届三中全会提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”中央城镇化工作会议和2014年中央经济工作会议提出以人为本，强调资源节约、环境保护和生态建设的制度问题。可见，系统完整的制度体系在整个生态文明建设中具有统领作用，也是转变经济发展方式和新型工业化、新型城镇化的必然要求。

一、加强生态制度文明体系建设的重大意义

“生态产品成为当今中国最短缺的产品，生态差距成为我国最大的发展差距。”我国已经基本建立了社会主义市场经济体制，但还没有建立起体现生态文明理念和原则的社会主义市场经济体制。尽管我国已经建立了不少生态环境保护方面的制度，但不系统、不完整。特别是生态环境保护体制机制与生态文明建设的要求还不相适应，法律和经济手段促进生态环境保护作用尚不明显。资源环境有偿使用制度尚不健全，市场价格机制表现不出应有的作用。社会资本参与生态环保投资的积极性不高，政府资金的引导作用有待加强。党政领导和干部综合考评机制、生态补偿机制等体现生态文明要求的制度尚未得到全面有效实施。突出体现在以下三个方面：一是制度设计碎片化。源头上缺乏有效防范的生态环保制度，过程中缺乏严密监管的生态环保制度，后果上缺乏严厉的责任追究和赔偿制度等。二是利益维护部门化、地方化。环境保护和生态建设有关法规带有明显的部门利益和地方保护色彩，使得已有法规条文缺少可操作性，很难落地。“制度的设计更多地运用了计划手段，强制性、限制性制度较多，缺乏经济发展的鼓励性、指导性制度，导致激励不足，使制度的受用者要么正面抵触，要么采取迂回的方式，架空制度的效用。”三是执法监管软化无力。环境保护监管部门人事财权依附于地方政府，甚至出现一些基层环保部门成为企业排污的保护伞。诸多现象说明改革不到位，体制不完善、机制不健全，是目前我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化形势依然十分严峻的更深层面的制度原因。

体制机制带有根本性、全局性、稳定性和长期性。完善的制度规定的存在和制度执行的强制性，可以有效地规范和约束人们的利益追求和社会交往的非理性行为，把人们的利益矛盾和冲突控制在一定范围内，并整合因利益分化而出现的各种社会力量，减少行为环境的复杂性和不确定性，提高人们相互合作的信任度和安全感。因此，通过有效的顶层设计，建构能体现正义公平的系统的完整的职能有机统一、运转协调高效的生态文明制度体系，实现政府、企业、公民等不同社会主体生态和环境利益表达、博弈行为的有序与和谐，让人民共享洁净的生态产品，才能开创生态文明建设的新局面，美丽中国建设才有根本保障。

二、加强生态制度文明体系建设的指导思想和基本原则

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，以推动绿色、循环、低碳发展为基本途径，以体制机制创新激发内生动力，调整优化空间布局，全面促进资源节约，加大自然生态系统和环境保护力度，努力形成民主科学、制度完善、法制健全、监管有序的资源节约和环境保护的体制机制，为生态文明建设提供有利的制度保障和依据。

1.生态为基，协调发展

正确处理经济发展、社会进步与生态环境保护的关系，毫不动摇地坚持生态为基、环保优先方针，坚定不移地把生态文明制度建设放在更加突出的战略位置，将生态文明制度建设全面贯穿和深刻融入经济、政治、文化和社会建设各方面和全过程，实现人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，促进经济、社会、环境协调可持续发展。

2.生态倒逼，优化发展

充分发挥生态文明制度体系建设对经济发展转型升级的倒逼、促进作用，把调整优化结构、强化创新驱动和生态文明制度体系建设结合起来，从生产、流通、分配、消费的全过程入手，更加突出资源环境在发展中的基础性、约束性作用，制定从严从紧的环境经济政策，倒逼和促进经济发展方式转变，实现绿色发展、循环发展、低碳发展。

3.以人为本，民生为先

把以人为本作为生态文明制度体系建设的出发点和落脚点，切实解决损害群众健康的突出环境问题，努力提供更多优质生态产品，打造美丽、宜居、幸福家园，最大限度地满足人民群众对良好生态环境的热切期盼，让人民群众共享生态文明建设成果。

4.标本兼治，科学施策

转变发展方式，不断提升全民生态文明意识，从源头上解决生态文明制度体系建设深层次矛盾和问题。综合运用行政、法律、经济、技术等手段，着力破解生态文明制度体系建设面临的突出矛盾与紧迫问题，促进生态文明制度体系建设工作整体推进。

5.党政主导，社会参与

把生态文明制度体系建设提上各级党委政府的重要议事日程，放到更加突出的位置，切实发挥组织领导、规划引领、资金引导的作用。坚持走群策群力、群防群控的群众路线。着力强化企业生态意识和社会责任意识，加强环境保护，减少污染排放。倡导公众积极参与，引导全民共建共享，形成生态文明制度体系建设的强大合力。

三、加强生态文明制度体系建设的重点任务

1.建立法律保障机制

（1）加强法规建设。立足实际情况，结合生态文明制度建设的战略目标，抓紧制定和修订有关污染防治、循环经济、节能、节水、资源综合利用、保护生态红线、生态补偿、绿色消费等地方性法规、规章，研究出台促进生态文明建设的条例。研究建立地方环境标准，实行最严格的环境准入标准，实施最严格的环境保护措施，清理修订与生态文明建设相冲突或不利于生态文明建设的地方性法规、规章和规范性文件。通过健全法律法规体系，促进绿色发展、资源节约和环境保护，将生态文明建设纳入法制化轨道。

（2）严格执法监管。坚持依法行政，加大对环境违法行为的监督和处罚力度。实现生态环境的“刚性制度、铁腕执法”，严厉打击污染环境、浪费资源、破坏生态等违法犯罪行为，做到有法必依、违法必究、执法必严。加强部门协作，建立健全住建、经信、发改、环保、国土、水利、规划和农林等多部门联合执法机制。强化环保与法院、检察院、公安等部门联动配合，建立环境污染违法犯罪情报信息共享平台，推动生态环保案件专业化审理，联手打击各类环境污染违法犯罪行为。完善环境问责制度，对严重破坏生态环境、造成环境事故的责任主体，实行严格问责，直至追究法律责任。完善行政执法监督机制，加强人大法律监督、政协民主监督，充分发挥新闻舆论和社会公众的监督作用。切实解决发生在群众身边的环境问题，坚决维护公众的环境权益。

2.建立绿色考评机制

（1）提升科学决策水平。将生态文明建设纳入经济和社会发展规划，贯穿于经济社会发展全过程。积极推进政策环评、战略环评与规划环评，建立环境与发展综合决策机制。在城市规划、能源资源开发利用、产业布局、土地开发等重大决策过程中，优先考虑环境影响和生态效益，对可能产生重大环境影响的事项，行使环保“一票否决”，避免出现重大决策失误。对涉及影响群众环境权益的重大事项，严格执行集体决策、社情民意反映、专家咨询、环境评价、责任追究等制度。完善环境信息发布和重大项目公示、听证制度，健全公众参与机制。对造成生态环境损害的重大决策失误，实行问题追溯和责任终生追究。

（2）建立绿色考评体系。加快建立绿色GDP核算和考核体系，将资源消耗、环境损害和生态效益纳入经济社会发展评价体系，全面反映GDP的真实发展水平，体现科学发展、绿色发展的要求和导向。建立对自然资源和生态环境的价值评价核算指标体系和数据收集系统，探索建立绿色GDP核算体系。综合考虑绿色GDP核算体系的影响因子，建立基于绿色GDP的绩效考核指标体系，使之成为党政领导干部政绩考核的重要依据。完善干部政绩考核体系，增加生态文明建设在考核评价中的权重。根据区域发展现状和生态环境特点，实行差别化考核政策。

（3）完善环境责任追究制度。将环境保护和生态建设指标层层分解到各地区、各部门，落实到重点行业和单位，确保约束性指标落实到位。强化对党政领导的环境保护目标考核，实行严格的生态环境保护责任追究制度。将环境保护与干部选拔重用相挂钩，对不重视环保、不能完成环保任务的领导干部不予提拔重用，对重视生态文明建设、环境保护工作取得显著成效的领导干部予以提拔重用。

3.建立环境经济调节机制

（1）健全多元化投入机制。强化政府投入对生态文明建设的引导作用，市、区政府将生态文明建设列为公共财政支出重点，不断加大投入，确保财政用于生态文明建设支出增长高于经济增长幅度。整合生态文明建设相关专项资金，发挥财政资金使用效率，重点支持产业绿色转型发展、节能减排、污染防治、生态保护和环境基础设施建设等。积极利用市场机制，支持民间资本广泛参与生态文明建设，形成政府引导、市场运作、社会参与的多元化投资机制。

（2）建立生态补偿制度。设立生态补偿专项资金，完善生态补偿机制。对符合市域规划的粮食主产区、生态涵养区、其经济结构及功能调整后影响镇街财力和村集体收入的，市级给予适当的经济补偿。完善水稻、湿地、公益林、市级饮用水备用水源地生态补偿机制，全面建立生态补偿制度，提高生态补偿标准。探索流域环境资源补偿机制，建立水质目标交接责任制，在秦淮河、滁河流域开展上下游污染补偿试点。积极探索生态补偿市场化机制，扩大生态补偿的内涵和范围。

（3）推进环境资源税费改革。建立污染物排放许可有偿使用和交易制度，推进排污权有偿使用和交易试点工作。国家、省加大对生态文明建设的税收政策支持。探索建立碳排放权配额管理制度，开展碳排放交易试点，建立区域碳排放交易系统，加强碳排放总量控制。实行差别化排污收费政策，适当提高污染物排污收费标准和重污染行业污水处理费征收标准。严格执行城镇污水处理收费政策，尽快开征郊区街镇污水处理费用。完善垃圾处理收费制度，探索政府购买服务的市场化模式，开展垃圾收运和清扫保洁。规范污水、垃圾等收集处置费的征收与使用，严格专款专用。对能耗超过国家和地区规定限额标准的行业和企业，加大差别化电价和惩罚性电价实施力度。完善峰谷分时电价政策。适当调整水资源费征收标准，实施居民阶梯电价、水价、气价制度。全面推行企业环境行为评级制度，实施有差别的信贷政策。

（4）建立绿色金融与资本市场制度。实施促进可持续发展的绿色信贷政策，鼓励或引导银行对高污染、高环境风险行业进行信贷控制。建立绿色信贷责任追究制度和环境风险评估制度，加强环保信贷政策对产业结构调整的引导作用。积极配合国家开展的上市公司环境绩效评估试点工作，逐步建立和完善的上市公司环境绩效评估制度。

（5）试行环境保险制度。在有条件的地区，选择部分重点企业开展环境污染责任保险的试点工作，健全地方配套法规，明确投保主体行为，建立环境污染事故认定机制和理赔程序。在有关地方环保立法中增加“环境污染责任保险”条款，制定开展环境污染责任保险的企业投保目录并适时调整，环保部门通过监测、执法等手段为保险的责任认定提供支持，保险监管部门指导保险公司建立规范的理赔程序认定标准，赔付过程公开透明和信息通畅，最大程度保障环境污染受害人的合法权益。

（6）建立环境治理代理人制度。以资源产权制度为突破，以政府特许经营为主，以水环境治理为重点，调整环境治理各类权限，建立并运行环境代理人制度。探索组建成立市级环境资源集团公司，特许代表政府履行环境治理代理人职责。代理人的授权范围可由水环境逐步延伸到市域生态环境的保护、治理、开发。政府、社会和新闻媒体要加强对政府授权代理环境治理行为的监督。

4.建立绿色科技支撑机制

（1）加快绿色科技研究开发。针对生态文明建设的现实紧迫要求，充分发挥高校、科研院所众多、各类人才集聚的优势，积极开展基础研究、关键技术研究和管理类技术研究。重点开展资源环境、新能源、新材料、生态农业等领域的基础性研究，力求在循环经济、节能减排、污染防治等重点领域关键技术上取得突破，加强地方环境标准、污染成因及机理、预警及防控、环境管理政策等技术研究。

（2）推广应用绿色科技成果。发挥高校、科研机构、企业等多重主体的协同作用，促进产学研用相结合，建立集绿色科技研发、集成应用、成果产业化、产品商品化于一体的绿色科技产业链。推动科技成果转化，加快绿色科技在新兴产业发展、污染治理、低碳循环、环境监测预警等领域的应用推广。

（3）营造绿色科技创新环境。优化人才发展环境，大力培养和引进生态文明建设急需的领军型创业创新人才，以及各类高技能人才和经营管理人才。创建省级环境保护重点实验室，建成土壤污染工程技术中心。建立科技成果的绿色评价体系，促进高成长性绿色科技企业持续涌现。加快发展节能环保产业，加强节能环保产业集聚区规划建设，促进节能环保制造业和服务业互动发展。

5.创新建立公众参与的体制机制

强化引导公众参与生态文明建设，创造有利、宽松的政策环境，加强和完善公众参与的支持保障措施，发展壮大生态文明建设的社会力量，逐步建立起良性的公众参与互动机制。

（1）建立环境信息公开制度。推进政府及时准确公开环境信息，建立环境信息公开工作考核制度和问责制度。建立完善政府与民众之间的信息沟通机制，畅通信息公开的渠道，保障公众对环境信息的知情权、参与权和监督权。制定出台鼓励措施，引导市民提出积极的资源节约、环境保护意见，建立公众与政府信息互动的工作机制。

（2）健全公众参与监督机制。建立环境公益诉讼制度，完善环境影响评价制度。通过听证会、论证会等形式听取公众意见，为公众参与生态建设搭建平台，强化社会评议。积极引导公众在享受资源环境权益的同时，自觉履行保护资源环境的法定义务。着力营造良好的法律制度环境，形成政府管制、市场调节和社会监督相结合的资源环境保护综合机制。

（3）建立环保社会团体的培育机制。建立环保NGO（非营利性民间组织）基金，有计划的培育发展一批环保NGO典型，每季度定期举办环保NGO人员培训，提高环保NGO人员的素质和专业水平。改革和完善现行民间组织登记注册和管理制度，研究制定扶持环保NGO发展的税收、财政等政策措施。建立公众激励机制，对积极赞助NGO组织的企业、个人给予公开表扬、表彰等荣誉，鼓励公众投身环保NGO发展。争取国内外知名绿色组织的资助，在获得项目资助同时提高无锡市NGO的专业性和持久性。

［1］杨伟民.建立系统完整的生态文明制度体［N］.光明日报，2013-11-23.

［2］剧宇宏.中国绿色经济发展的机制与制度研究［D］.武汉：武汉理工大学博士学位论文，2009：53.