2013年土地财政将再破3万亿 占地方财政收入约50%

□刘展超 柳九邦

在一线城市土地市场火爆的映衬下，“土地财政”依旧是2013年的关键词。

据《第一财经日报》记者粗略统计，2013年全国土地出让收入有望再度超过3万亿元，并创下历史新高。

尽管土地出让收入中有相当一部分将用于征地拆迁支出等，真正的土地收益并没3万亿这么多，但迅猛增长的土地出让数据，仍令地方财政转型显得“路漫漫”。

有望再超3万亿

截至发稿，尚无官方机构发布2013年全国的土地出让收入情况。按照惯例，此类数据会由国土资源部和财政部发布。前者一般会在次年的1月份发布，而后者一般会在次年3月份的全国两会期间发布。

因统计口径不同（国土部依照土地成交时间统计，财政部依照土地出让金入库时间统计），两个部委发布的数据略有不同，但差额不大。2014年1月上旬，国土部会召开全国国土资源工作会议，届时土地出让数据便会对外公布。

2011年全国土地出让收入曾达到3.15万亿元的历史高峰，2012年回落到2.7万亿元。

虽然2013年的数据尚未出炉，但依照此前官方和民间机构的统计，可以推断2013年土地出让收入有望创下历史新高。

一是财政部的数据。财政部部长楼继伟曾表示，2013年1～7月，国有土地使用权出让收入20151亿元，增长49.4%。此后财政部也发布数据称，今年前三季度全国国有土地使用权出让收入26836亿元，同比增加8900亿元，增长49.6%。

一般而言，每年的三四季度是地方土地出让的高峰期，如果全年土地出让收入能维持40%以上的增速，则2013年土地出让收入将达到3.78万亿元。

对于2013年土地收入有望再破3万亿元，另一个民间数据可以进行佐证。

中国指数研究院的报告显示，2013年1～11月全国300个城市土地出让金总额为2.7万亿元，同比增长62.2%。

中指院所统计的城市范围为300个，而我国现有城市超过600个，按照近3年的规律，其余300多个城市全年土地出让收入为6000亿元～7000亿元。简单汇总计算，2013年全国土地出让收入也有望达到3.3万亿～3.4万亿元。

这个数据区间也大致符合2013年房地产市场的整体走势。2013年大中城市房价一直处于涨势，年中之后更为明显，京沪广深四个一线城市房价已经数月同比涨幅超过20%。

房价涨势凶猛， 作为“原料”的土地市场自然水涨船高，无论是土地单价抑或地块总价之高，均数番突破历史纪录。

如中指院统计，2013年1～11月，全国300个城市各类用地楼面均价为1174元/平方米，较去年同期上涨32.5%。其中住宅用地楼面均价为1610元/平方米，同比上涨25.9%。

如果从1999年统计至2013年，则15年来的全国土地出让收入总额将达到19万亿元左右。当然，土地出让收入的增长高峰是在2004年后，因为当时土地招拍挂政策出炉，土地出让的市场化进程开始提速，此后土地出让收入便不断创下新高。

占地方财政收入比例最高七成

土地出让收入增加，一方面给外界营造房价可能还将上涨的预期，另一方面使得地方政府在发展经济过程中腾挪的空间更加宽松。

自1994年分税制改革后，土地出让金收入基本划归地方政府，实践过程中逐渐演变成地方的第二财政。土地收入在地方政府本级财政收入中占了较大比例，一些城市甚至会超过50%。

土地财政成因已久，且多为外界诟病，其理由多为推高房价或者酿成征地纠纷。但也有观点认为，现有中央地方财政体制下，地方事权多而财力小，缺少税源，不得不借助变现土地资源发展经济。

根据财政部数据，2012年地方财政收入（本级）为61077.33亿元。2013年1～11月累计地方财政收入（本级）62567亿元，同比增长13.1%。如果依照这个比例推算，2013年全年地方财政收入（本级）将达到6.9万亿元。

结合上述推算出的今年土地出让收入数据，2013年土地收入占地方财政收入（本级）的比例将在50%左右。

北京工商大学贸易经济系副主任徐振宇此前提供给记者的一份统计显示，2004～2012年的九年间，土地出让收入占地方财政收入（本级）的比例多数在四成到七成之间，最低的是2008年的36.21%，最高的是2010年的71.68%，其余有3年比例超过了50%，另外四年比例低于50%。

不过，徐振宇并不完全认同上述数据能完整体现地方土地财政的现状，而是认为还应该从土地出让纯收益的角度来看问题。

2008～2012年五年间，地方政府土地出让总收入超过11万亿元。按照徐振宇的统计，这五年，地方政府土地出让纯收入约4.1万亿元。土地出让纯收入占地方财政收入比重，除了2012年为9.49%外，其他年份都超过了两位数，最高的2010年超过了38%。

此外，自2010年以来，土地出让纯收入占地方财政收入比重已经连续两年下降。在徐振宇看来，除地方政府为防止资金过多上缴给上级政府而开始有意识地“打埋伏”外，另一个重要因素是《国有土地上房屋征收与补偿条例》的贯彻实施，以及农村居民维权意识的不断增长，地方政府被迫提高了征地和拆迁补偿标准，导致土地出让纯收入迅速降低。

随着土地资产化进程的加快，从土地出让收入的角度来理解土地财政已略显简单。另一种分析框架是土地财政=土地税收收入+土地出让收入+土地贷款收入。如果将三者相加，则地方财力依赖土地的程度将更加明显。

更值得关注的是，随着土地出让市场化程度的提高，土地出让收入更加公开透明，但支出的公开透明程度却原地踏步多年。

在财政部年中公布的“2012年全国财政决算”中，包括了2012年中央政府性基金收入决算表和2012年中央政府性基金支出决算表。但包括土地出让收入的地方政府性基金，则只有2012年收入决算表，而没有2012年地方政府性基金支出决算表。

换言之，外界只能知道地方政府从土地出让过程中获得了多少收入，而不知道这些资金具体的支出情况。 （摘自2013年12月30日《中国国土资源报》）