节地增效“辽沈战役”——辽宁推进城镇低效用地再开发利用的探索与实践

□张晟南 郝洋 彭兵根

曾经无人问津的城镇低效用地，如今摇身变成各路开发商竞相争抢的“香饽饽”。盛夏时节，记者穿行在辽沈大地，看到一块块散落在城区间的低效地上机器轰鸣、塔吊林立，一幢幢高楼拔地而起，呈现蓬勃发展的新气象。

新气象源于新探索。当前，随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化的快速同步推进，城区中布局散乱、利用粗放、用途不合理的低效用地也在增多。如何破解城镇建设用地利用不合理、低效等问题，唤醒这些“沉睡的土地资源”，促进节约集约用地，保障经济社会发展，成为摆在辽宁乃至全国国土资源管理部门面前的一道重要课题。

2013年以来，辽宁省国土资源厅在国土资源部指导下，勇当低效用地再开发试点的探路先锋，抢抓机遇，先行先试，积极稳妥探索城镇低效用地利用开发的新路子，打响一场新形势下土地节约集约利用的“辽沈战役”。

摸清家底 建档入库

低效用地再利用工作迈出的“第一步”，就是开展调查摸底和建档入库。

“别小看这一环节，它是低效用地再开发的基础工程。”负责全省低效用地调查摸底工作的辽宁厅土地利用处处长牟傲风深有感触，他说：从近处看，可详细摸清全省低效地存量和利用现状，做到心中有数；从长远看，可提供盘活建设用地的基础数据，便于宏观调控全省经济社会发展用地大局。

从2011年开始，辽宁厅开展废弃地、低效地、未利用地调查的目标是摸清“三类用地”家底。他们抽调精干力量，开展了一次“地毯式”调查，通过内部档案检查、项目用地评估、现场实地核查、土地专项清理“百日行动”等方式，全面摸清了城镇低效用地现状。调查发现，辽宁省具备再开发潜力的城镇低效用地面积达416平方公里。

调查摸底是基础，建档入库是关键。辽宁厅充分征求和吸纳原土地使用权人的意见和建议，逐宗查清使用权人、土地利用现状并造册汇总，经公示无异议后，作为市、县政府进行土地确权、登记的依据。同时，充分利用调查成果，统一将拟列入试点范围的城镇低效用地以第二次全国土地调查影像图、土地利用现状图和土地利用总体规划图为底图进行标绘，建立起城镇低效用地数据库。

翔实的地类数据，完善的资料储备，及时的检查更新，为低效用地的依法盘活处置提供了科学依据。地处海城市牌楼镇的菱镁产业集群区用地总面积334公顷，过去大部分是一些零星的小厂，容积率仅为0.4。去年年底，辽宁各级国土资源部门通过综合调查分析认为，该园区位置优越，依托低效地再开发进行园区改造潜力大。通过引进多家高科技、高产能、低能耗、低污染的新型菱镁材料加工企业，这里很快将建设成一个功能完备、布局合理、环境优美的新型工业园区，建成后容积率进一步提高。

重点突破 整体推进

炎炎烈日，记者走进位于沈阳市城乡结合部区域的沈阳汽车城，映入眼帘的是林立的塔吊和热火朝天的施工景象。汽车城项目负责人高岩介绍说：“这里紧邻城区，过去大多是一些停产倒闭企业和低矮潮湿的小平房，土地浪费严重。”近年来，这块面积7000公顷的土地被打造成了全省城镇低效用地再利用的第一块“试验田”，通过招商引入一批汽车龙头企业进驻，积极探索可供全省借鉴的城镇低效地再利用的做法经验。

缺少相关政策，没有现成经验，甚至没有配套资金，如何破解困局？辽宁厅批准先行先试，迅速启动沈阳汽车城城镇低效用地再开发试点。经过不懈探索，短短半年时间，沈阳汽车城仅一期项目就利用低效建设用地70多公顷，通用、宝马两大汽车龙头企业及零散部件配套群陆续落户。

“城镇低效用地再开发利用，实质是土地资源利用的改革。不在重点上求突破，改革会节奏迷乱，而没有整体推进，改革就会顾此失彼。”负责全省城镇低效地再利用的辽宁厅副厅长杨德军一语中的：低效地再开发决不能眉毛胡子一把抓，要选择一些重点领域和关键环节作为突破口，通过以点带面，牵一发而动全身，为全面推开积累经验。

一子落，满盘活。以大东区汽车城为起点，2013年12月，借助国土资源部批复《辽宁省城镇低效用地再开发工作方案》的东风，辽宁确定沈阳、大连、鞍山、营口、辽阳、铁岭6个市为全面推进城镇低效用地再开发城市，按照“积累经验、逐步推开”的原则，采用试点先行、理清思路、明确流程、掌握方法、总结经验的工作步骤，全面拉开了工作大幕。

目前，沈阳、大连、营口、铁岭四市的工作方案已获省厅批准，鞍山、辽阳两市的工作方案也已报送省厅审查，一批结合实际探索的经验成果随之出炉，对推进低效用地再开发将起到积极促进作用。

政府主导 连片开发

城镇低效地再开发利用是今后发展的重点方向，对促进节约集约用地意义重大，政府部门必须主动作为，既要不碰红线、守住底线，又要大胆创新、加快推进。秉承这一思路，辽宁厅确定了“政府主导、多方参与、连片开发”工作方式，指导各市成立了由政府主要领导挂帅，发改、监察、财政、国土资源、农业、房改等部门负责人为成员的城镇低效用地再开发领导小组，通过主动服务、提前介入、并联审批等方式，加快各类手续办理，营造高效便捷的行政服务环境。同时，辽宁厅主动简政放权，优化审批程序，对试点项目实行省、市、县分级审批，市、县政府可行使辖区内低效地征收的组织实施、拆迁成本审核等一级土地开发职能；专门组织人员开发了城镇低效用地再开发项目审批系统，对试点项目实行网上会签、集体会审制度，提高项目审批效率。目前，大连市甘井子区陆港物流园区等多个低效地再利用项目正紧锣密鼓立项上马。

有快也有慢。相对于政府主导、审批层面的快，个别低效地开发利用项目显得有点慢。沈阳市皇姑区首府新区大多为老旧居民区和小加工厂，低效地利用潜力很大，而刚申报立项时仅为一小部分，产生不了经济社会效益。为此，辽宁厅指导皇姑区用了半年时间3次调整规划，将周边几个老旧小区纳入开发范围，形成了集中连片、面积达408.6公顷的低效地块，成了沈阳市一级开发的重点区域。谈及此事，沈阳市规划和国土资源皇姑区分局局长李洪波的喜悦之情溢于言表。好事多磨，5年后，这里将建成一个集科学城、名校金区、服务外包产业城、高端居住为一体的城中新城。

“城镇低效用地再开发要讲究方法、掌控火候，既不能裹足不前，也不能盲目冒进。”杨德军说，低效地利用要做到“两手硬”，一是让政府这只“看得见的手”更有效，通过政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”，加快推动低效地再开发步伐；二是让市场这只“看不见的手”充分施展，积极发挥土地资源在经济社会发展中的基础性作用，精打细算，防止低效地再开发中出现的二次浪费等不良现象，确保每一寸土地发挥最大效用。

创新机制 维护权益

城镇低效地再开发利用一头挑着改革使命，一头连着民生民意。辽宁厅要求各市、县按照突出重点、先易后难、分步推进的原则，科学制订城镇低效用地再开发专项规划和年度实施方案，确定改造开发的规模地块、开发强度和利用方向，保障民生权益。

辽宁厅依法完善土地征收手续，对纳入城镇低效用地范围、需完善土地征收手续的农村集体建设用地，由市、县国土资源管理部门依据省厅批准的文件，以市政府名义上报省政府；涉及边角地、夹心地等新增建设用地，要纳入土地利用年度计划，依法办理农用地转用等手续；对纳入试点的存量集体建设用地，需要改变为国有建设用地的，由原集体经济组织提出申请，经市、县政府逐级审查并报省政府批准后，依法办理土地征收手续，确定给原集体经济组织使用，由其自行或合作开发，但不得用于商品住宅开发。

辽宁厅加强对城镇低效用地再开发的监督检查，对开发改造审批、项目实施、竣工验收等情况实行全程动态监管，在试点范围内，市、县政府依法收回国有建设用地使用权或征收集体建设用地进行建设的，必须按规定予以补偿，切实维护原土地使用权人和被征地农民的合法权益。

把握好低效地再开发利用“变”与“稳”的平衡，才能掌好城镇低效用地的“方向盘”。沈阳市沈河区高官台村是一个典型的“城中村”，低效用地面积达100多公顷。为改造这片低效用地，各级政府和国土资源部门先后5次深入村里召开村民代表大会，研究征地、动迁安置、补偿政策相关事宜，开展集体土地确权及历史遗留用地的处理工作，顺利地完成了实施方案并上报。据了解，建成后的高官台农工商公司可安排3.1万个就业岗位，将为当地带来约12.7亿元的财政收入。

“低效用地再开发的最重要价值就是以节约集约用地推动区域经济发展，终极目标就是为人民谋福利，国土资源部门要深刻领悟上级要求，做到变而不乱、蹄疾步稳。”辽宁厅厅长季风岚的思考深远：如果低效用地再开发释放的红利不能促进经济增长，发展成果无法惠及广大群众，那就失去了动力和意义。

改革之路无坦途。对于城镇低效用地再开发中遇到的难题，杨德军没有避讳：一是鼓励政策还不够充分，影响了改造的积极性；二是零星用地开发利用难度大，影响了试点项目实施进度；三是试点中“净地”供应政策执行难度大，巨大的拆迁成本使许多地区政府力不从心。