巧划“圈” 找准“点”——韩国首都圈发展规划的演变与启示

□蔡玉梅 宋海荣 廖荣

韩国的首都圈问题是伴随1960年以来的工业化快速发展产生的。1990年，首都圈土地占全国的11.6%，而人口占全国的42.7%。到了2000年，首都圈集中了全国人口的46.5%，制造业企业的55%，尖端企业的70%，大企业的88%以及国家公共机构的84%。首都圈的率先膨胀是工业化国家在快速发展时期的共同经历。这种膨胀带来的主要影响是首都地区的房地产上涨、交通堵塞、环境污染以及国土的不均衡发展。

为此，韩国政府不断采取应对的政策，比如在上个世纪60年代制定《大城市人口集中防止对策》（1964）和《大城市人口及设施的调整对策》（1969），70年代制定《关于抑制首都圈人口过度集中基本方针》（1970）、《大城市人口分散政策》（1972/1973）、《首都圈人口再布局计划》（1978）等。直到1982年，韩国政府颁布了《首都圈整备规划法》旨在解决首都地区人口与产业过度集中的问题，对首都圈地区进行合理规划，从而使城市均衡发展。

该法确定韩国首都圈的范围，包括首尔特别市、仁川广域市和京畿道地区，土地总面积约11726平方公里，占韩国国土面积的11.8%，人口2000多万，约占韩国总人口的一半以上。此后，与《韩国国土综合开发规划》的编制同步进行修订，对首都圈的可持续发展发挥重要作用。

从直接限制到间接管理的三次首都圈规划变迁

在《首都圈整备规划法》的指导下，韩国政府在1982进行了第一轮的首都圈整备规划编制，规划目标为：限制可导致汉城人口增加的产业设施等区位，仅维持中枢职能；通过首都圈内城市之间职能分担，有计划地促成多核型广域性大都市生活圈；整备交通、用水、娱乐等基础设施，确立广域性利用体系。同时，将首都圈进行了空间分区，划定转移促进区、开发诱导区、开发保护区和自然保护区等5个区域，针对各个地区不同的基本条件制定不同的发展战略和限制行为。

1994年，在经济全球化浪潮和后工业经济发展重组的背景下，韩国对首都圈整备规划进行了新一轮的调整。规划目标调整为：建立分散性多核心空间结构，扩充连接区域间的广域交通体系，培育自足型地域生活圈；提升首都圈职能，促进信息化和产业升级，扩充南北交流；扩充基础设施，改善环境问题。同时，将原有的5个区域重新划分为3个区：过密控制区、发展管理区及自然保护区。通过“总量控制”和收取“拥塞费”、实施“全部分配制度”以及“过密分配制度”等政策措施来保障规划目标实施的效果。

2006年，在新《首都圈发展方案》（2004）和《首都圈发展综合对策》（2005）等相关管理政策出台，地方政府自治意识增强的背景下，韩国对首都圈整备规划又进行了新一轮的调整，规划目标设定为：修建达到先进国家水平的首都圈，打下可持续发展的首都圈成长管理基础；实现可与地方共谋发展的首都圈以及作为东北亚经济中心具备竞争力的首都圈。在空间分区上对过密控制区、发展管理区和自然保护区3个区域进行总体安排外，还在功能定位、开发项目、 公共设施、交通设施和环境保护等方面进行了分系统的规划指引与落实。

明确首都圈整备规划与相关规划的关系

首尔首都圈规划的编制与实施始终与法律法规相伴。针对上个世纪60年代首尔开始出现的规模膨胀现象，1964年和1970年韩国先后出台了《大城市人口集中防止对策》和《关于抑制首都圈人口过度集中基本方针》。1976年修改了《地方税法》，规定在首都圈新建或扩建工厂将以5倍的收取高额登记税、取得税和财产税。1978年颁布了《工业布局法》。在长期研究和探索的基础上，1982年颁布了《首都圈整备规划法》，开始了首都圈规划的历程。1994年和2004年进行了两次修订，规划同时完成了两次修编。关于定位，《首都圈整备规划法》第3条规定，《首都圈整备规划法》在首都圈范围内优先于（高于）根据《有关国土计划及利用法律》的城市规划、根据其他法规的土地计划或开发计划，并成为这些计划的基础。中央行政机关的长官或地方政府负责人不可制定和实施不符合《首都圈整备规划法》的土地利用计划或开发计划。

不同阶段确定不同的发展目标和措施

总体上看，三轮首都圈规划编制与实施的历程表明：在规划目标上体现出从抑制过度集中、提高首都圈竞争力到提高首都圈经济竞争力与地方发展、生活改善并重，具有从单一目标向多目标转变的特点。在实施政策上，体现出从直接限制为主的消极政策、间接管理为主的积极政策到综合管理为主成长管理政策的转变，具有从刚性到柔性的特点。

通过划分功能区优化首都圈空间功能

首都圈规划一直通过功能区的划分协调并规范区域开发与保护的秩序，实现区域功能最优化。第一轮规划将首都圈划分为转移促进区、限制整备区、开发诱导区、自然保护区和开发保留区五个区域。第二轮简化过密控制区、发展管理区及自然保护区三个区域，第三轮对三个类型区进行了具体化。

成立跨辖区管委会保障规划的实施

在组织上，韩国政府设立了跨辖区的超级机构——“首都地区管理委员会”，委员会对首都圈范围内各行政区申请新项目拥有最终审查决定权。该委员会成员有首尔特别市市长、仁川广域市市长和京畿道知事，并由国务总理任委员长，财政部部长和建设交通部部长任副委员长，同时还由相关部委长官任委员，保证了各项规划措施的落实。

对我国京津冀都市圈规划的建议

京津冀作为首都圈，与首尔都市圈具有一定的共性，同时由于历史文化、政治经济体制和发展阶段的差异，具有不同的特点。笔者认为，要科学编制我国的首都规划圈，可从以下方面着手。

科学确定首都圈的范围。面向亚洲以及世界都市圈发展格局及趋势，立足区域本身历史基础、自然禀赋和社会经济条件、未来发展潜力、信息技术发展对空间影响以及规划管理的需要等，科学确定京津冀都市圈规划的规模和范围，并在发展中进行适应性的调整。这是编制首都圈规划的前提。

明确首都圈规划与相关规划的关系。我国正处在多规划并存，空间规划体系形成的时期，明确京津冀都市圈规划的定位是发挥规划作用的前提。国际经验表明，国家尺度上综合性空间规划、区域尺度上功能规划、地方尺度上用途导向的土地利用总体规划和城市土地利用规划的三层体系是工业化国家空间规划体系的通用模式。首都圈规划属于功能性区域规划，因此是综合性和指导性为主的区域规划，要从解决区域人口膨胀、基础设施不足和环境恶化、区域发展协调性不强等问题出发，优化配置生产、生活和生态空间，制定相应的配套政策。具体来说，就是通过相关的各级土地利用总体规划、城市规划以及部门规划具体的落实，提高区域内部外的统筹能力，提供区域整体竞争力和可持续能力。

合理划分首都圈空间功能分区。建立合理的空间开发、保护和整治秩序是功能性区域规划的重要基础。各国首都圈规划都综合考虑自然地域空间、人口以及文化空间、产业空间、生态空间、环境空间等不同要素，综合划分鼓励开发、限制开发、禁止开发等不同开发导向的功能区，或者限制、管理或保护等成长管理导向的功能区。京津冀首都圈规划也应在综合考虑相关省市、相关部门空间相关规划的基础上，按照“多规合一”的理念，划分空间功能分区，制定不同区域的政策，发挥不同区域的主体功能，也实现区域整体功能优化的目标。

制定可操作性的实施手段。“实施导向”是国际区域规划发展的趋势。首先是规划的合法性，即规划的法律地位，目前正在开展的发展规划法的立法工作为规划提供了法律基础。其次是规划的组织保障，区域规划因缺少独立或有限权力的区域政府机构而使规划发挥的作用受到质疑。通常是从成立区域性委员会入手，在必要之时建立相应的机构。再次是同级部门规划的协调性和下级各项规划的落实性。因此，北京市土地利用规划和城市总体规划、天津市土地利用规划与城市总体规划等各级相关规划都应落实首都圈规划，确保规划的有效实施。