深化司法体制改革，推进“法治中国”建设

刘 鑫

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》指出，我们全面深化改革的重要目标之一就是要坚持依法治国，推进法治中国建设。“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”同时要“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”[1]

一、“法治中国”的概念与内涵

法治一词最早出现在中国古代春秋时期的典籍《晏子春秋·谏上九》中。书中记载“昔者先君桓公之地狭于今，修法治，广政教，以霸诸侯”。意思是齐桓公通过修订和实行法治，最终实现了称霸诸侯的目的。在当时，法治的主要作用是规范民众的生活，确立统一的刑罚衡量标准。而现如今我们谈到法治，更多指的是它作为相对于人治的一种社会治理方式。在党的十八届三中全会报告中，我们党首次提出了法治中国的概念，表明了党在原有依法治国的基础上进一步深化了对法治建设的理解，不仅强调要把法治作为治国理政的基本方式，还明确了要把法治中国作为国家治理体系现代化建设的重要组成部分来推进，从而开启了我们国家法治建设的新时代。

（一）从“建设社会主义法治国家”到“建设法治中国”

1997年，在党的十五大报告中，首次提出我们建设中国特色社会主义政治的基本目标是要“建立社会主义法治国家”，要严格按照宪法和法律的规定来管理国家社会事务、经济文化事业，明确指出了法治对于从根本上维护社会稳定、实现国家长治久安的重要意义。在党的十八届三中全会上，中央将建设法治国家的抽象涵义进一步明确化，提出了将法治同中国这个具体概念相结合。1．明确了法治的建设要同中国的传统文化和国情实际相适应；2．指出了不仅国内的党政机关、组织机构和公民要在宪法和法律下活动，同时在我们国家领土范围内的一切外国驻华机构、跨国公司也必须严格遵守我们国家的宪法和法律；3．指出法治中国要把加强人权保障和公民的幸福作为价值目标；4．要把法治上升到国家治理基本方式的高度，以宪法法律作为事物的最高评判标准。

（二）“建设法治中国”绝不是实行西方国家的“宪政”

对于“法治中国”的概念，不同的学者有着不同的理解。有的学者认为，“法治中国是借鉴吸收了人类共同法治文化遗产的基础上结合中国现实国情民意进行创造性转换的产物，反映了法治发展规律、契合了法治普遍原理。”[2]还有的学者认为“法治中国是法治国家建设的‘中国版’，是法治的普遍原理与中国法治实践特色的有机结合”。[3]但无论怎样进行表述，这些理解都指出法治中国的建设必须符合法治建设的普遍原理。因此，我们在进行法治建设时应当借鉴近代西方法治发展的经验和成果。但是，我们也必须清楚地认识到，“法治中国”和西方国家的“宪政”又有所区别，绝不能将两者混为一谈。1．西方所谓“宪政”、“三权分立”、“权力制衡”是要把党的领导和人民当家做主、依法治国两者相对立起来，是要从根本上否定党的领导。2．我们不能简单的把实行“宪政”理解为实行法治。“宪政”的本质是要以实行资产阶级的宪法来维护资产阶级专政的政治制度和统治秩序。因此，绝不能把“法治中国”和西方国家“宪政”的概念相混淆。

（三）建设“法治中国”是实现国家治理体系现代化的题中应有之义

国家治理体系，简单来说就是“在党的领导下管理国家的制度体系。”[4]它涉及到包括经济、政治、文化、社会在内的诸多方面。同传统的国家管理方式不同，国家治理体系的现代化包含了一系列的新要素，其中最重要的一点就是要具备法治化的治理能力。因此，国家治理能力的现代化，首先表现为国家治理体系的法治化。1．我们要把法治中国的建设纳入到国家治理体系现代化建设的整体规划之中；2．国家治理体系的建设，要以宪法和法律为核心构建国家权力运行和公民权利保护双重体系，完善长效化的国家法治制度体系建设，实现国家治理方式由“有法可依”到“有法必依”的转化，从而为建设法治中国打下坚实的制度基础。

二、建设“法治中国”，必须做好“两个坚持”

建设法治中国，是一项长期而又艰巨的任务。一方面它需要执政党和政府发挥好各自的主体作用，坚持依法治国、依法执政、依法行政三者共同推进；另一方面还要求我们从国家、政府、社会三个不同视角出发，推进法治国家、法治政府、法治社会三者一体化建设。

（一）坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进

1．要发挥好依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略的作用。依法治国的核心是依宪治国，关键是依法治权。（1）“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。”[5]我们实现依法治国，必须牢固树立宪法和法律在国家政治经济生活中的权威。（2）“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。我们必须坚持依法治权，确保权力在宪法和法律下得到规范运行，真正把依法治国、依法办事落到实处。

2．执政党必须不断改善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政。中国共产党作为执政党长期执政的客观条件，决定了它手中将长期掌握权力，受外部环境的影响因素减弱。在这种情况下，中国共产党能否保持高度的政治权威和公信力，抵御各种利益集团的腐蚀和拉拢，始终坚持为人民的根本利益而奋斗，有效应对“四大危险”和“四大考验”，就成了现阶段党在巩固执政地位方面面临的巨大挑战。因此，坚持依法执政，（1）要求党必须带头执法守法，规定党要在宪法和法律范围内活动，依据宪法和法律来管理国家社会事务，善于把党的政治主张通过法律途径上升为国家意志；（2）要求党的领导干部要有法治思维，不断提高领导干部运用法治手段来解决问题和化解矛盾的能力，把领导干部学法用法的能力作为选拔培养干部的重要标准，增强宪法和法律在运用中的实效。

3．深化行政执法体制改革，保证依法行政的连续性和有效性。依法行政的主体是政府，核心在执法。现阶段政府部门在行政执法问题过程中，存在着多头执法、权责交叉、执法分散、权责不明、权力滥用等现象，造成了严重的“官民冲突”和社会失序，阻碍了依法执政的公平性和公正性。为此，我们必须改革行政执法体制，维护好公共利益，建设好法治政府。（1）要整合执法主体，推进综合执法；（2）要减少行政执法层级，加强重点领域基层执法力量；特别是要理顺城管执法体制，提高文明执法水平；（3）要严格行政执法程序，落实行政执法责任制，完善行政执法与刑事司法衔接机制。

（二）坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设

1．正确认识和处理好法治国家、法治政府、法治社会三者之间的关系。法治国家是建设法治政府、法治社会的前提和基础，它包含了国家的立法权、司法权、决策权等各个方面，强调的是通过法律手段形成对国家公权力的制约；法治政府是建设法治国家的核心任务，它是从公共权力机构角度出发，强调行政机关要依法行政；法治社会则更多的是强调要保护公民权利，保障基本人权，它是建设法治国家和法治政府的目标和必然要求。三者既同为一体强调法治化行使权力对于维护公民权利的重要作用，同时又侧重不同的方面，共同构成法治中国建设的基本途径。

2．树立法治观念，充分发挥法治在治理国家社会中的作用，营造良好的法治环境。法治作为治理国家的基本工具，在维护社会稳定，保障人民根本利益方面发挥着重要作用。我们提出法治中国概念，推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设，目的就是为了构建良好的法治环境，加强发挥法治在日常国家和社会管理中的作用。当前我们国家正处于国家发展和社会经济结构转型的双向战略期，各种利益关系交错复杂、社会结构分化、官民矛盾严重，给社会治理带来了许多难题。因此，（1）我们必须运用好法治这一工具来对分化的社会利益进行整合，营造公平和正义的社会环境；（2）我们要在全社会范围内形成学法、知法、懂法、守法的良好氛围，“对各类社会矛盾，要引导群众通过法律程序、运用法律手段解决，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。”[6]要坚决改变“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的现象。[7]鼓励以法治化手段解决社会冲突，为实现法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设创造良好的法治环境。

3．全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。完善的法律体系是实现严格执法、公正司法、全面守法的基本前提。我们坚持科学立法，其本质就是要求执政党要不断提高立法的科学性和前瞻性，为实现“良法之治”创造条件。严格的执法是法治中国的关键。现如今，一些行政机关在执法过程中存在着诸如违法不究、执法不严、人情执法、关系执法等一系列乱象，使得国家宪法和法律的规定得不到落实，形同虚设。（1）损害了人民群众的合法权益，为腐败提供了温床；（2）也大大削弱了宪法和法律在人民心目中的权威性，使得法治中国建设沦为空谈。因此，我们必须从严格司法程序，加强执法队伍建设出发严格执法，增强宪法和法律的公信力。公正的司法是法治中国的最后防线。公正司法是维护社会公平正义，确保法律得以贯彻实施的最后一环。司法不公所带来的危害比普通的腐败现象要大得多。因此，我们必须集中力量解决制约司法公正的问题，建设公正透明的司法制度。“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”全民守法是建设法治中国的基础。全民守法的“民”指的是法律条文下的“公民”概念。实现全民守法，就是要求我们一方面要做好法治的普及和教育工作；另一方面，要引导公民合理运用法律武器来维护自身的合法权益，以实际行动推进全民守法进程。

三、建设“法治中国”，关键在于深化司法体制改革

“法令行则国治，法令弛则国乱”。国家是“治”还是“乱”，关键在于法令能否得到贯彻执行。党的十八届三中全会强调，推进法治中国建设，把各项法律法规落到实处，关键是要不断深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，从而在根本上维护人民权益。

（一）确保依法独立公正行使审判权检察权

深化司法体制改革，首先要保证独立公正行使审判权和检察权。当前我们国家在独立行使审判权和检察权时，主要面临的问题是人、财、物受到地方行政干扰和财政制约。法院和检察院在履行职责时难免会受到地方利益的影响，使独立行使审判权和检察权沦为一纸空谈。因此，要切实解决司法“行政化”和“地方化”问题，必须不断完善司法机关制度设计，改革司法管理体制。1．要推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理制度，将地方司法机构人事任免权收归省一级，将其经费纳入国家财政预算范围内，增强其独立性；2．要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，削弱地方势力对司法的干扰，从制度上实现和强化最高司法机关对地方司法机关的垂直领导。

（二）健全司法权力运行机制

深化司法体制改革，还必须健全权力运行机制。1．要优化司法职权配置；强化法院与检察院之间的互相配合、互相制约、互相监督的机制，增强司法机关合作的协同性，为实现司法权力的有序运行创造客观条件。2．要改革审判委员会制度；确立办案者司法主体地位，增强司法程序运行的有效性，完善主审法官、合议庭办案责任制，实现审判者、裁判者的权责合一。3．要推行司法审判公开机制，增强司法审判的公开度和透明度；要大力推进司法机关立案公开、庭审公开、判决公开机制，录制和保留全程庭审资料，使司法权力的运行暴露在阳光之下。

（三）完善人权司法保障制度

深化司法体制改革，还要求我们要完善人权司法保障制度。1．要完善处理涉案物资的司法程序和冤假错案的责任追究机制；严禁侦查机关在审讯过程中实行刑讯逼供、体罚虐待，要以权利制约权力，把对人权的保护上升到国家层面，保护人的财产权和生命权。2．要废止劳动教养制度，健全社区矫正制度；促进改过自新的劳改和刑满释放人员回归社会，以便于他们开展新的生活，使人的基本自由权得到充分保障。3．健全国家司法救助制度和法律援助制度；一方面要完善救助对象、标准、程序、资金使用情况的信息公开机制，保障城市和农村困难群体基本生存权和发展权。另一方面，司法机关要充分保障律师调查权和辩护权，建设程序化、职业化和规范化的律师援助队伍，完善律师职业水平评价机制建设，保障人的诉讼权和辩护权，切实提高人权的司法保障水平。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].人民出版社,2013.

[2]汪习根.论法治中国的科学含义[J].中国法学,2014(2):108-122.

[3]莫纪宏.国家治理体系和治理能力现代化与法治化[J].法学杂志,2014(4):21-28.

[4]周叶中.关于“法治中国”内涵的思考[J].法制与社会发展,2013(5):3-5.

[5]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报,2012-12-05.

[6]习近平.在中央政治局第十四次集体学习时的讲话[N].人民日报,2014-04-25.

[7]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[R].学习出版社,2014.84.