新时期阿克苏少数民族流动人口管理与对策

马秀芬

（中共阿克苏地委党校 新疆 阿克苏 843000）

一、阿克苏地区少数民族流动人口的基本特点

（一）阿克苏地区少数民族流动人口的现状

阿克苏地区位于新疆维吾尔自治区天山南麓、塔里木盆地北缘，全地区总人口257万，维吾尔族占75%左右，是一个以维吾尔族为主体，由36个民族组成的多民族聚居地区。阿克苏地区处在一个大建设、大发展的时期，阿克苏地区少数民族外来流动人口约114539余人，民族成份20个，信仰伊斯兰教的少数民族流动人口104508人，众多外来人口参与了城市基础设施的建设，也有相当一部分人员在这些新兴城市中扎稳脚跟，开拓创业，成为新市民。

（二）阿克苏少数民族流动人口的特点

随着社会主义市场经济体制的不断完善和城市化进程的加快，进城务工、经商、旅游的流动人口日益增多，其中少数民族流动人口也呈上升趋势，表现出以下特点。

1.阿克苏少数民族流动人口生活质量差。阿克苏进城务工的少数民族流动人口多集中于各城市的商业、餐饮业，小商小贩占相当比例，阿克苏务农的少数民族流动人口集中在阿克苏地区棉花种植区阿瓦提县、沙雅县、阿克苏市的一些乡镇。大多生活在城乡结合部的社区，人员繁杂，流动性大，贫困居民多，村民、居民混居，城市底层，生活质量差。

2.阿克苏少数民族流动人口文化教育水平较低。阿克苏少数民族流动人口文化素质普遍较低，大多只有小学、初中学历、甚至是文盲，小学、初中和文盲比例占到少数民族流动人口的84.51%。教育素质偏低使得他们基本处在劳动力市场中的低端职业领域，发展起点低，只能从事那些重体力、低收入，甚至高危险、低保障的活。而工资收入低，劳动时间长，劳动强度大，又使他们不可能有时间、精力和财力实现自身的提高和发展，不能形成自身的良性循环，也难以提升公民的责任感和素质，与社会协调发展。

3.依法管理宗教事务工作难度加大。在流入阿克苏地区的疆内流动人口中，从和田、喀什地区流入的人数为55981人，占的比例为41.2%，而季节性流动人口（拾花、摘果工）中，这个比例更是高达60%以上。流动人口中还有相当部分来自本地区的柯坪、乌什、阿瓦提、阿克苏市的阿依库勒镇等宗教氛围比较浓厚县乡民兵，这些流动人员宗教意识强，每天做五次“乃玛孜”的人数较多，穿着“吉里巴甫服”、妇女蒙面、男青年留胡须等违反少数民族传统的行为也较为突出，使租住地范围宗教氛围浓厚，在人口的流动过程中夹杂着一些宗教极端思想和非法宗教宣传品的传播，一些别有用心的敌对分子也混迹其中，进行地下讲经、煽动宗教狂热、甚至有可能抱团结伙进行地下习武、制爆，敌社情繁杂，这些问题都会给本地的群众带来负面影响，给阿克苏地区的宗教管理带来压力，给维护稳定增加难度。

4.阿克苏少数民族流动人口的呈现“大分散、小聚居”状态。由于文化背景、风俗习惯、宗教信仰、民族认同感等原因，流入阿克苏的少数民族人口比较喜欢聚居，以家庭、亲朋好友为主或以同乡、同民族为主的聚居现象十分普遍，带有明显的地域性和民族性。

5.情况不易掌握。由于流动人口工作的短期性，居住的不固定性，流动的随意性，给流动人口的管理带来一定的难度。对流动人员的建档登记工作目前已做到及时准确，但对少数民族流动人员的登记也只局限于有固定租住地和经营地的少数民族，对那些无固定租住地和经营地，以及在建筑工地等从事打工的少数民族很难做到底数清、情况明，对管理工作带来很大难度。

二、阿克苏少数民族人口流入城市带来的社会影响

随着阿克苏城市化进程的加速发展，阿克苏各城市中的少数民族流动人口数量急剧增加，给城市提出了一系列严峻的挑战。

1.外来少数民族人口进入阿克苏带来的压力和挑战。

一是由于外来少数民族人口的进入，使阿克苏各民族人口相互比例发生变化，外来人口进入增加了城市容量的压力，或多或少地打破了本地人对自然资源、政治资源、发展资源的支配，从而导致生存和发展的竞争关系。二是流动人口的增加给城市管理也带来了难度和压力，不仅给城市交通、公共设施、环境卫生等带来压力，还在工商管理、计划生育、民族宗教事务管理等方面带来压力，少数民族流动人口的管理已成为加强社会管理，维护社会稳定的内容之一。三是城乡之间、民族之间的文化差异以及由此出现的文化冲突与文化不适应导致纠纷矛盾频繁发生。

2.少数民族流动人口的重点人员成为社会稳定的隐患。

阿克苏地区的少数民族流动人口整体素质低，法制意识和责任意识薄弱，没有一技之长，就业观念落后，国语水平较低，就业愿望差，主动学习技能适应现代社会需求的意识更为淡漠，有些年轻人游手好闲，成为社会闲散人员，宗教意识浓厚、辨别是非能力较差的年青人，已经成为“三股势力”拉拢、利用的重点，特别是妇女被拉拢、利用的问题突出。流动人口违法犯罪问题已成为当前阿克苏社会治安的一个突出问题，是影响社会稳定的一个重要因素。

3.阿克苏少数民族流动人口对城市民族工作的影响

一是城市民族工作难度加大。随着阿克苏少数民族农村人口向城市的流动,阿克苏各城市的民族工作范围扩大到所有相关的城市和乡村,各城市民族工作部门之间以及政府之间、各城市之间的合作深度和广度进一步加强。随着少数民族流动规模的不断扩大,其带给流入城市的消极影响逐渐增大,不太容易应对和处理。

二是城市民族工作内容扩展。以前阿克苏各城市民族工作的对象，主要是世居少数民族和解放后因工作调动、学习等关系进入城市的少数民族公民，当前流动的少数民族人口也纳入日常的工作范围，引导和协助相关部门做好少数民族流动人口在城市的就业培训、子女教育、权益的保障和民族政策的落实等已成为城市民族工作的内容。城市民族工作的领域要拓宽、要及时调整民族政策。

三是城市民族工作方式转变。随着改革开放的发展，众多少数民族流动人口成为阿克苏各城市民族工作和民族关系调整的重要内容和组成部分。面对复杂的城市民族工作现状和民族关系，民族工作以单一的行政手段已难以取得成效，城市民族工作要通过一系列相应的改革和探索，从服务的角度出发，以政治、经济、思想教育、法制、发展文化等多手段相互协调，才可能调整城市民族关系状况，并全面促进少数民族经济文化的发展。

四是城市民族关系趋于复杂。作为南疆的阿克苏,是一个以维吾尔族为主的多民族聚居地区,经济社会发展总体水平低,各民族间发展差距大,民族关系本身比较复杂。随着阿克苏经济社会的发展,城镇化进程的推进，农村少数民族人员到城市经商、学习、工作的越来越多，各民族文化、宗教信仰方面的差异等问题相互交织，使得民族关系进一步复杂化，少数民族流动人口的管理已经成为当前阿克苏各城市民族工作的难点。

五是城市管理者素质要求更高。阿克苏各城市少数民族流动人口给城市管理带来新的要求，以前旧的管理理念、管理模式和管理方式都受到挑战，过去城市管理方式以行政命令为主，缺乏服务意识，现在要求政府部门要转变职能和观念，在工商、税务、教育、计划生育等方面，城市政府都要根据少数民族的特点，为少数民族流动人口提供良好的服务，要认真执行党的民族平等政策。

三、实现阿克苏少数民族流动人口管理的对策

（一）推进阿克苏服务型政府建设

1.坚持以人为本理念，突出服务的地位。一是要改革户籍制度，完善流动人口服务体系。二是促进廉租房制度改革,解决低收入城市流动少数民族人口住房问题，真正实现其在住房方面的社会保障权。三是要充分发挥社区、伊斯兰教协会等组织的作用，及时掌握少数民族流动人员的情况。四是坚持管理和服务并重，帮助少数民族流动人员解决好子女上学、医疗卫生、计划生育、居住证发放、经营场所、房屋租赁和法律援助等方面的困难和问题，积极提供职业培训和就业信息服务，并把生活有特殊困难的人员及时纳入救济和帮扶范围。2.进一步加强流动人口治安管理，构筑维稳防控网络。一是完善机制，改进管理方法，使“以证管人”规范化。二是“以房管人”，规范统一房屋租赁管理行为。三是“以业控人”。通过合理调整城市规划、产业结构、功能布局等方式，宏观地改变人口无序流入的局面。四是加强外来高危人群的管控，把流动人口的重点高危人群管理作为重点，持续深化“教育、管理、防控、打击”四位一体的维稳举措，把握斗争主动权，严厉打击爆恐犯罪。

（二）完善阿克苏少数民族流动人口流出地政府与流入地政府间的协作机制，开展以政府为导向的少数民族流动人口管理工作

1.阿克苏流入地与流出地联动机制建设。一是要进一步细化流动人口流入流出地协作配合机制。二是明确责任主体，加强协作配合，双向动态管控。对流入本辖区的重点人员和特殊群体，要及时按照本地人员的要求落实帮教管理措施，并及时向流入地通报情况，实现双向互动、信息互通、协助管理，努力做到“走明去向、来能预警、动知轨迹、全程掌控”，最大限度地降低和减少少数民族流动人口违法犯罪率。

2.阿克苏政府各部门协作机制建设。一是进一步规范阿克苏各城市流动人口管理办公室运行模式，完善“县乡村”三级服务管理网络。二是加强配套政策设计，组织协调相关部门适时出台和落实人口基本公共服务均等化政策，督导各级、各相关部门落实少数民族流动人口服务管理工作各项措施和经费保障。三是完善和维护流动人口信息系统，完成与相关部门信息系统的对接。四是落实流动人口分类表、出租房屋分层次管理责任，加强流动人口中重点人员的管控工作，严厉打击流动人口中的违法犯罪活动。六是司法、人社、民政、财政、计生、工商、税务、教育、住建、卫生、工会、团委、妇联等各成员单位要各司其职、不断提高本部门、本系统流动人口服务管理工作的能力和水平，形成上下联动、部门配合、信息互通、齐抓共管的工作格局。

3.流出地和流入地政府应通力合作，建立流动性培训基地。一是政策要鼓励城市的教育培训体系向流动人口开放，鼓励流动人口在城市中实现再教育和继续教育。二是鼓励社会办学，流动人口教育和职业技能等培训，提高维吾尔族流动人口的汉语水平和就业实用技能。三是流出地和流入地政府竭力合作，建立流动性培训基地，使技能培训与流动同步，政府应加大财政投入，加强其教育和职业技能等培训，增强流动人口的就业能力。

（三）加强法制建设，维护少数民族流动人口合法权益

1.将民族关系协调工作纳入法制化轨道。一是把阿克苏城市民族关系协调工作纳入法制化轨道，要尽快制定有关加强流动人员管理条例的法规。二是要依法实施对流动人员的管理和服务，依法解决涉及不同民族之间发生的各类问题，加强检查监督。三是要加强对各民族干部群众的法制教育，特别是部门执法人员的法制教育，提高他们的政策水平和执法能力。

2.把握正确的原则、方法，严格区分两类不同性质的矛盾。一是坚持法治原则，依法办事，要按照国家的法律和政策，是什么问题就解决什么问题，是谁的问题就解决谁的问题；要依法处理影响民族关系的各种矛盾和问题；依法坚决打击民族分裂势力及其破坏活动，坚持法治原则，依法办事。二是严格区分矛盾性质，讲策略。目前阿克苏发生的影响民族团结的问题，绝大多数是人民内部的非对抗性矛盾，但两类不同性质矛盾交织，对于人民内部矛盾问题，要从平等团结的愿望出发，采取教育、疏导、化解的办法来解决和处理，协调关系，化解矛盾。对于打着民族、宗教旗号从事刑事犯罪或民族分裂活动的人，必须依法坚决予以打击。

（四）发挥阿克苏民族工作部门职能作用

1.正确处理民族宗教工作面临的新情况、新问题，努力提高民族宗教工作科学化水平。

一是民族工作部门要协助政府加强党的民族政策宣传，加强党政干部对党的民族政策的了解和对少数民族传统习俗、宗教信仰的理解，提高对少数民族人口流动问题重要性和特殊性的认识。二是协同党委和政府部门加强对少数民族人口流动问题的前瞻性研究，摸清情况，早作预案，避免在涉及民族宗教方面的突发事件发生时陷于被动。三是民族工作部门要协助政府根据当地实际抓紧制定与《城市民族工作条例》相配套的法规、政策和办法，把城市民族工作纳入法制范畴，做到依法行政。

2.坚定不移地把宗教事务管理纳入法制轨道。一是依法加强对宗教活动场所的管理，按照“保护合法、制止非法、抵御渗透、打击犯罪”的方针，加强管理宗教活动场所的民主管理组织和认真落实各项规章制度。二是依法加强对宗教教职人员的教育、管理、监督，抵制和消除宗教极端思想的影响，保证讲经坛牢牢掌握在爱国宗教人士手中。三是深化“三非整治”，遏止非法宗教活动高发势头。四是强化执法行为的管理，以文明的执法理念和行为，赢得群众的真心理解和支持。

3.充分发挥宗教界人士和信教群众在促进科学发展和社会和谐中的积极作用，努力营造安定团结的社会环境。一是阿克苏的爱国宗教人士要树立担当意识，充分发挥爱国宗教界的积极作用，解经工作要以现代文化为引领。二是要符合阿克苏社会发展的要求，要坚持“一反两讲”，深刻揭露宗教极端思想的危害，积极引导广大穆斯林群众坚决同“三股势力划清界限，自觉同一切分裂破坏活动做斗争。

[1]杨健吾《城市少数民族流动人口问题研究——以成都市为例》[J]《西南民族学院学报》,2002（7）。

[2]胡令明《城市少数民族流动人口的新情况、新问题》[J]《民族论坛》，2001（11）。

[3]华彦龙《关于城市少数民族人口流动问题的思考》[J]《中州统战》,2003（10）。