“一张蓝图” 多规融合

郭理桥

（住房和城乡建设部建筑节能与科技司副司长）

“一张蓝图” 多规融合

郭理桥

（住房和城乡建设部建筑节能与科技司副司长）

党的“十八大”提出了到2020年全面建成小康社会的奋斗目标，并指出走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的道路，促进我国经济社会持续健康发展。2013年12月，中央城镇化工作会议拉开了新型城镇化建设的帷幕，会上提出了新型城镇化建设的六大任务，特别是关于空间布局优化的方面，明确了全国主体功能区规划的“两横三纵”战略格局，提出“一张蓝图干到底”的口号。要实现新型城镇化战略目标，就必须有权威的“一张蓝图”，而这个蓝图就是指导城镇或区域发展的“统一空间规划体系”。为此，新型城镇化建设必须解决空间规划体系在各自工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面的交叉矛盾，基于“一个区域、统一空间、统一规划”的思想，通过统一多规衔接的技术标准和协作机制，发现和解决多规之间的差异和冲突，为新型城镇化战略的“一张蓝图干到底”提供高度协调统一的权威空间规划指引。因此，“一张蓝图干到底”是实现新型城镇化的重要方法。

多规指的是包括由各地政府发改部门负责编制的国民经济与社会发展总体规划、城乡规划管理部门负责编制的城市总体规划、国土资源管理部门负责编制的土地利用总体规划以及由环境保护部门负责编制的环境与生态保护规划及其他相关的城市空间规划。

当前，我国的空间规划体系在行政上分属不同的业务部门主导（负责），由于各部门行政职责、工作方法、核心关注在长期的城市管理中形成的系统性差异，多个空间规划在指导思想、执行标准等方面也各不相同，经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划以及生态规划等（简称多规）之间也存在相互“打架”现象，使得规划落地困难，引发空间管理无序、土地资源浪费、生态环境失衡等现象。正所谓“纲”举才能“目”张，城市建设和管理依赖于相应空间规划的落地，多规之间的差异既不利于城市作为一个统一空间复杂巨系统在发展目标上的高度统一性，更严重损害各类规划的权威性，区域空间布局和资源配置易处于混乱无序状态，影响城市的整体质量。

目前，我国各地空间规划体系的冲突现象普遍，要解决这个问题，推动现有空间规划体系的协调发展，在统一的发展纲领下引领新型城镇化建设，有两条具体解决路径：其一是从规划的执行部门整合入手，把过去由多个部门分别执行的规划编制，交由一个部门来做，该部门要有一定的权力和政策扶持，如市政府下设的规划办公室或城市发展战略研究室等；另一种办法则是通过建立相应的工作机制和工作小组，通过协调各部门资源来消除多规之中存在的冲突，使多个规划之间的发展目标、编制标准等达成一个让大家普遍认可和接受并易于执行的工作框架。

前一种方法是将多个规划统一成一个综合性的规划，由一个部门主导多个规划之间的统一编制，通过内部管理规范和工作制度，将原来多个规划有效整合为一个更具统筹性的规划，核心是化“多”为“一”。这种工作方法被称为“多规合一”。而后者则仍然保持多个规划的既有独立性，只是从多规之间的对接内容上做协调整合，即通过多部门的协调逐步解决，最终达到多个规划在内容和目标上的统一，核心是“独立编制、融为一体”。这种工作方法被称为“多规融合”。

从操作层面来讲，“多规合一”对现行行政体系变革要求较大，对主导规划的发改、规划、国土和环保等各部门的冲击更强，必须要有相关的政策指导，在城市级别更是需要至少市政府一级组建大部（局）制，像北京、上海、广州、武汉、沈阳以及广东顺德、天津滨海新区等地，都有比较理想的可操作性。但是，“多规合一”由于涉及各部门既有职责和工作内容的变革，现阶段对我国其他大部分地区而言更适合采用“多规融合”模式，即各部门仍然负责相应的规划内容，但其规划编制应基于建立的“统一工作平台”，通过统一基础图件、参考数据和编制标准等，让发改、规划、国土和环保等不同规划内容的编制工作小组密切协调，推进多规的全方位融合。

苏州是最早提出“二规合一”思路的城市，但从一开始就遇到来自规划、土地、建设等多方强的大阻力，所以便不再追求“二规合一”的理想状态，转而在“二规”的内容融合上下工夫，以推进“二规”更好地衔接。根据现阶段的国情，虽然“多规合一”在技术上并没有太大的问题，但多规内容各有侧重，谁也不能取代谁，实现“三规合一”的可能性很小；而通过理清各部门规划职能边界，建立多部门协调工作机制，走“多规融合”的道路具有更为广泛的可操作性。从研究角度讲，有学者认为，规划协调所涉及的内容众多，以往多角度、分散化、隔离式的研究需要整合到一个以空间规划协调为中心的研究框架中来。

实际上，多规中的每一项具体规划都涉及大量的图文和档案信息，规划内容所包含的信息量都很大，靠人工去排查多规之间存在的冲突和差异，是一项耗时费力且成效难以保障的工作，即使是对统一区域上不同规划内容之间的比对，也非常困难，因此靠传统的人工读图方式难以发现多规之间的矛盾，更难于将具体的冲突进行精确量化。

而且，展示多规的图纸原始比例尺、坐标系统等都不统一，要去协调多规内容，必须有统一的数据作为权威参考，这就要求在实现多规融合的过程中，必须要有能整合不同格式标准的多规数据，又能方便集中展现的统一工作视图，以利于进行多规的叠加和分析比较，计算多规冲突上的数量化差异。而多规融合的“一张图”通过设立统一的数据集成标准，支持不同部门规划成果的集中存储和统一管理、更新，以“一张图”进行统一应用，从而为各部门进行多规的协调提供权威性的统一信息参考，并将多规融合的成果进行动态更新，实时指导城市建设和管理工作，为规划的落地提供权威依据。

基于“一张图”，可以实现多规数据的融合与统一应用，更能让多规融合成果动态反馈到城市运营管理中，是解决多规协调发展的可靠工具。随着《城乡规划法》的出台，控规的地位得到了提升，因此全国多数城市的“一张图”都以控规为建设基础，主要服务于规划审批管理工作，如广州、南京等地。以广州市为例，其“一张图”以控规导则为核心，同时按照“一网三层”的系统结构分别纳入城市规划相关的各类空间信息内容，为规范规划审批行为提供技术支撑。

具体而言，以GIS技术为支撑，基于一张图的信息平台进行“多规融合”，首先是能够全面支撑多规融合中海量异构数据的整合工作，是多规融合的基础条件，其通过统一的数据标准，集中呈现统一版本的底板数据，保障多部门可以共用同一套数据。其次，用信息技术手段，可高效、准确探查多规存在的矛盾，可基于详细的数据提供决策参考，并可基于多规冲突检查的工作规则处理程序，便于主动发现多规矛盾。再次，以GIS为支撑，多规融合信息平台具有广泛的数据共享能力，可以为多部门的业务决策提供统一的数据参考，并将多规融合的成果实时分享给各城市规划、管理和建设等部门，从而促进城市在运营管理目标上的整体一致性，推动城市品质提升。另外，多规融合信息平台具备开放的集成能力，平台的持续运营不受空间规划体系变化的制约，可方便接入其他城市管理部门的业务信息，为多规融合的规划体系编制提供更丰富的参考信息，以提高区域空间规划体系的科学性。

“多规融合”模式关键是建立包含统一图件、参考数据和编制标准的“信息共享平台”，为实施空间规划编制的责任部门相互协调研究，制定具有“统一发展目标”的空间规划体系。因此，信息共享平台既是融合多规的信息平台，又是多规编制的“统一工作平台”。