新战略 新内涵 新道路

文|丁声俊 国家粮食局科学研究院研究员

在承前启后的新时代，中央高屋建瓴再次敲响粮食警钟，提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的战略部署。与此相应，中央经济工作会议把“切实保障国家粮食安全”列为明年经济工作的首条内容。这是中央在全面分析世情、国情及粮情的基础上，及时提出的保障粮食安全新战略（以下简称“新战略”）。它既继承了我国成功保障粮食安全的战略思想、战略方针和基本道路，又与时俱进提出了新的战略理念、战略论断、战略措施，构成了适应现阶段“治国理政”需要的大战略。这一“新战略”，具有重大战略性、方向性、创新性和指导性，对于我国“广积粮、积好粮、好积粮”及“保粮安”具有重大现实的和深远的意义。

“新战略”的新内涵

“新战略”寥寥20字，内涵博大精深。它“核心的核心”在于确保掌握国家的粮食主动权——把中国人的饭碗牢牢端在自己手里，而且碗里装的主要是自己生产的、符合质量标准的粮食。

一是保“口粮安全”。这是最根本的民生，也是治国理政的根本大事。迄今，由于我国粮食消费呈刚性增长，使粮食“紧平衡”趋向“更紧”的态势发展。伴随工业化、城镇化的进程，我国人口城镇化率呈快速提高态势。2012年年末，全国城镇总人口达到7.11亿，占总人口的比例达52.6%，城镇人口的粮食消费水平比农村高出30%以上，使全国每年大体新增粮食供应量400万吨。同时，由于城乡居民食物结构迅速转变，动物蛋白食品消费量快速增加，导致饲料粮需求量快速增长，使之占据粮食总消费量的比重已达第一位。总体看，我国粮食总供给的增长赶不上总需求的增长。一个拥有13亿多人口的大国，决不能可怜巴巴地仰仗别国养活，而必须主要依靠国内生产保重点，即保障粮食安全，特别是保障国民口粮的绝对安全。中国应当有志气、也完全有能力把饭碗端在自己手里，而且碗里装的主要是本国生产的粮食。鉴于此，我国必须保重点，确保做到稻谷、小麦和玉米等“三大谷物”基本自给。“三大谷物”的自给率要稳定保持在95%以上，大豆等植物油料的自给率也要尽力能够有所提高。

中央之所以再次敲响粮食安全的警钟，是在充分审视农业粮食产业新生因素和客观评估粮食市场环境的基础上而发出的新警示。

二是保“质量安全”。国以民为本，民以食为天，食以安为先。所谓“安”就是质量安全。粮食和食品的质量安全，就是指其可靠性、使用性和内在的价值，包括在生产、贮存、流通和使用过程中形成、保存的营养以及残存的危害及外在特征的因子，既有等级、规格、品质等特性要求，也有对人、环境的危害等级水平的要求。保障粮食和食用农产品的质量安全，是对国民健康、民族昌盛的担当。农业粮食产业必须贯彻数量和质量并重的方针。保障粮食和食品安全，是一个系统工程，必须更加注重从源头抓起。提高农产品质量和食品安全水平，强化农产品质量的安全监管能力，防止灌溉水污染和土壤重金属污染，从田头到餐桌保障食品安全，为民众提供优质、安全、营养、放心的食品。

三是保“资源安全”。耕地是根基、淡水是命脉，都是农业粮食生产的要素资源，是保障粮食安全的稀缺资源。毫不夸张地说，我国资源安全的警钟早已敲响！各方面的专家经过几十年的勘测证实，由于人口基数巨大和经济发展飞速导致资源消耗量巨大，加之资源浪费严重，致使我国已成为“资源弱国”。有识之士警告，我国将已进入严重缺水时代，水的绝对量虽算丰富，但由于人口多，人均水资源占有量却大大低于世界平均水平，仅列世界第88位,为世界人均占有量的1/4。至于人均耕地面积则更少，多年来各地各种名目的“圈地运动”使耕地锐减。从1996～2012年，我国耕地面积持续减少1.3亿亩，人均耕地面积不到世界平均水平的2／5。鉴于此，珍惜资源，保护资源，建设“两型”社会，即“节约型社会”和“环境友好型社会”应成为我国的基本国策。要实行最严格的保护耕地制度和最严格的节约用地制度，取消“耕地置换”的做法，以避免“以劣地换优地”。总之，必须及早防止滑向“无地可种”的境况。耕地是我国国土资源中的精华，一定要严防死守18亿亩耕地“红线”，力保粮田面积保持在16亿亩以上。在充分合理利用的同时，要大力提高耕地质量，鼓励多施有机肥料，增加土壤有机质含量，提高土壤的肥沃度。在国内要素资源压力严重的条件下，我国应扩大粮油资源配置的范围，依据国内市场需求，适度进口一些农产品，包括适时、适量、适当品种。

要做到确保以上“三个安全”，基础在于“确保产能”。即：通过转变农业粮食发展方式和加强科技支撑力度，提高农业粮食产业的综合生产能力。为此，必须创造不可缺少的基本条件：扩大耕地数量和提高耕地质量；改善农业粮食生产环境条件、特别是基础设施条件；强化农业粮食科技创新能力；发展现代新型经营主体及其劳动力素质技能的培育和提高；培育和健全粮食等农产品现代市场体系；完善粮食和主要农产品的价格体系以及提高科技成果推广水平和农业产业化程度。

“新战略”的新警示

中央之所以再次敲响粮食安全的警钟，是为了警钟长鸣，未雨绸缪，防患未然。同时，也特别是在充分审视农业粮食产业新生因素和客观评估粮食市场环境的基础上而发出的新警示。国人必须居安思危，清醒正视：我国粮食安全面临着难得的机遇和严峻挑战。在为我国粮食连续增产而欣喜和鼓舞的同时，必须清醒认识到“喜中有忧”。即：我国粮食安全尤其是粮食可持续安全存在着隐忧。这些“隐忧”发出了严峻的警示：

警示一。粮食供求“紧平衡”，而且趋向更紧态势。伴随工业化、城镇化的进程，人口城镇化率的快速提高的趋势越来越强，致使粮食消费依然刚性增长。同时，由于城乡居民食物结构迅速转变，导致饲料粮需求量快速增长，已占据粮食总消费量的第一位，对饲料粮玉米消耗量迅增。因此，我国粮食总供给的增长赶不上总需求的增长，粮食“紧平衡”趋向更紧态势。

警示二。我国资源约束压力日益加重，耕地质量下降。确保农业粮食的“双基础地位”是保障粮食安全的“法宝”。而耕地是其根本，淡水是其命脉，能源是其动力。国家第二次调查的数据显示，截止 2012年，全国耕地数据是20.27亿亩，与过去的数据比多出了2亿亩。但是，人们必须清醒：虽然二次调查数据多了2亿亩，但不过是运用先进手段把原有的、实有的耕地调查出来的账面数据罢了，即不意味着我国实有耕地数量真的增加了。另外，调查出来的2亿亩土地数据只是对生态的修复和生态建设有了一些回旋的余地。还要正视的是，在我国耕地中，约有5000余万亩因中度或重度污染已不太适宜耕种，必须启动修复；另有相当一部分耕地因工矿塌陷、地下水超采也不适宜耕种。总体分析评价，我国实有的、适宜稳定的、利用度高的耕地也就是18亿亩多一些，这是种植业赖以生存的命根子。令人遗憾的是，一方面，耕地不断缩减，从1996～2012年，全国耕地减少了1.3亿亩；另一方面，我国占世界9%的耕地年消耗掉了全球化肥总量的1/3，致使耕地质量趋于劣化，为种植业付出了沉重代价。

警示三。我国农村严重缺乏有知识的年轻劳力。自改革开放以来，我国农村发生了在中国和世界上都罕见的人口大迁移。据报道，至今我国已有2.8亿青壮年农村劳力外出打工。这种转移一方面产生了巨大积极作用，但同时也产生了一些不可忽视的现象：一是，农村大批青壮年远离故土，进城打工，向非农产业转移，农业粮食产业“副业化”；二是，生产者老龄化、“空心村”现象日益严重，从事农业粮食产业活动的大多是老年人和妇女；三是，35岁以下的青年农民种粮意愿越来越淡薄。长此以往，我国“谁来种地”的问题将越来越突出，偌大的农业粮食产业将“后继乏人”。

警示四。我国粮食产销结构发生了重大变化。众所周知，粮食大省在全国粮食产销格局中占有举足轻重的地位，是粮食安全的“中流砥柱”。然而，近年来我国13个粮食主产省（区）的商品粮供应能力发生了很大变化：商品粮输出地区和输出量出现“双减”，由原来的13个减少到仅有7个；商品粮输出量变小的有2个；粮食输出和输入基本平衡的省有3个；完全变为粮食输入的省有1个，粮食主产省的发展面临着诸多新矛盾和“瓶颈”。换句话说，在新的环境条件下，粮食大省急需破解一些新问题。以我国商品粮大省黑龙江、河南等省为例，都还大而不强，生产发展方式粗放，现代科技落后，突出表现为创新成果供给、农技推广服务体系不健全和农业科技人才等“三不足”。

警示五。粮油进口量明显增加，创近年来新高。自2004年，我国农产品贸易开始出现逆差当年达46亿元，到2012年增长到490亿元，9年间增长了10.65倍以上。当前，我国粮油进口总额已居世界第一。2012年，我国谷物进口总量达到1376万吨，其中：大米234万吨，小麦369万吨，大麦252万吨，玉米521万吨。同年，我国进口大豆5820万吨，谷物加大豆共计进口量高达7196万吨，另外还进口食用植物油601万吨。在粮油进口量大幅度增加的同时，跨国粮商也全面进入粮油流通领域。其突出实例就是，跨国粮商目前已控制了国内油脂加工和市场的60%以上。目前跨国粮商正向面粉、辗米加工业领域进军，虽然在整个加工业中占的比重还不是很大，但他们依靠资金、技术以及在国际市场上的话语权，对国内粮食企业构成剧烈竞争和威胁。

警示六。严重自然灾害频发，必须注重“防患未然”。自工业化以来，全球气候变暖，导致严重水旱、洪涝、自然灾害频发，对我国种植业带来了严峻挑战。根据《政府间气候变化专门委员会第四次评估报告》（2007年）的评估数据，升温幅度在1℃～3℃时，粮食生产能力增加；超过这一幅度时，种植业生产能力降低。我国自然灾害多发重发，损失严重。仅以2012年5月为例，各类自然灾害就造成3825.2万人次受灾，农作物受灾面积3290.8千公顷，其中绝收126.9千公顷；直接经济损失279.7亿元（不含港澳台地区数据）。可见，自然灾害对种植业威胁极大，对此必须有所防范和加强抵御能力。

面对严峻警示，国人不能不警醒。试想，与农业粮食产业关系密切的“水、肥、土、种、密、保、管、工”等8项基本要素中，有“水、肥、土、种、工”等5项要素都存在忧患——实际上是我国粮食可持续安全的风险，决不可掉以轻心。对解忧排难，农业粮食产业必须跋涉“远道”，完成“重任”。

“新战略”的新道路

中央制定的保障粮食安全的“新战略”，重申和创新了我国播种粮食可持续安全的道路。从目前的实际情况出发，我国必须采取如下必要措施。

其一，坚守根本。耕地是农业粮食产业之根基，无地可种，农业粮食就成为无本之木、无源之水。鉴于此，要实行最严格的耕地保护制度和最严格的耕地节约制度，严防死守18亿亩耕地“红线”不放松，保持16亿亩以上的粮田面积不萎缩。守住“红线”和“底线”，就是守住农业粮食产业的命根子。

其二，创新主体。人（尤其是青壮年劳力）是种植业最积极、最活跃的动力。培育造就现代农民职业队伍，是解决“谁来种地”问题的基础性、全局性、战略性的措施。要采取职业教育、技术培训及鼓励青年专业人员上山下乡创业等多条途径，培育和造就数千万稳定的、年轻的、具有较高素质的种植业骨干队伍。一支现代职业农民队伍形成之日，就是我国种植业兴盛之时。

其三，扩大规模。适度扩大种植业经营规模，是其走向现代化的必由途径。适度规模经营是在一定的适合的环境和适合的社会经济条件下，各生产要素（土地、劳动力、资金、设备、经营管理、信息等）的优化组合和有效运行，取得最佳的经济效益。当然，因土地是农业生产不可替代的生产资料，所以农业规模经营在很大程度上指土地规模经营。我国要在坚持农户家庭承包经营的基石上，积极探索农民家庭农场、农民合作社、种粮大户、产业化企业等新型经营主体，有效解决粮食生产以女性化、老龄化、低质化问题，实现适度规模化经营。

其四，主攻单产。即强化科技支撑力度，提高土地产出率。要通过大力改造和改良2/3的中低产田，挖掘提高单产的潜力。特别是要积极开发2亿亩具备改良潜力的盐碱地，其增产潜力很可观。要以“水土”为中心改良农田、提高中低产田的土地禀赋，健全以推广良种、良法、测土配方施肥、节水灌溉技术、大田科学管理的实用技术为重点的社会化服务体系。此外，要下大力推动粮食主产区做大做强，使之进一步成为我国粮食安全的中流砥柱。

其五，加固“柱石”。迄今，我国75%以上的粮食产量、80%以上的商品粮、90%左右的调出粮都源自主产区。粮食主产区构成了我国粮食安全的柱石。政府必须建立对粮食主产区的补偿制度和机制，公共财政支农和惠农的资金，要向主产区倾斜，乃至加大补偿力度，转变“农业大县、财政弱县、民生穷县”的状况，以不断为种植业注入内在的力量，有力加固确保粮食安全的柱石。

其六，振兴种业。一粒种子改变一个世界。种业是种植业现代化的生命，是种植业的第一产业链。要深化种业的科研体制改革,着力培育壮大“育、繁、推”一体化种子企业；调动起科研人员的积极性,组织好良种重大科研攻关,加强种质资源保护和繁育基地建设；在优势产业带建立相应的育种和技术创新中心，提高科技创新能力，加强培育超高产优质新品种及关键技术的攻关。打造“种业航母”，建设种业强国。

其七，强化“意愿”。农民和主产区是否有强烈种粮意愿、即种粮的“两个积极性”，是推进种植业的动力源泉。为此，必须完善粮食价格形成机制和不断合理提高粮食最低收购价格，保持粮食的合理价格水平，建立种粮也能致富的体制和机制，这是粮食主产区特别是粮食大省农业增产、农民增收、民生改善、进一步调动农民和粮食主产区多种粮、种好粮，增产又增收的有效途径。

其八，加大投入。种植业是个公益性、生态性、弱质性、低效性产业，对其加大财政投入和扶持力度必不可少。从我国基本国情、农情、粮情出发，要继续坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，健全政府扶持农业粮食的政策体系和完善补贴措施。其中，必须继续加大支持和扶持种植业、特别是粮食的力度；加大科研投入，加强科研基地建设，在水稻、小麦、玉米以及大豆、杂粮作物、植物油料的主产区，大面积推广高产、优质品种和节本、增效实用技术；健全农村社会化、专业化服务。

其九，用好市场。即充分发挥市场在配置资源中的决定性作用。这里着重指出，要在更广阔的范围内配置农业要素资源，善于运用“两种资源、两个市场”。为兴利避害、更好利用国外市场和国外资源，对国内主要农产品的供求状况进行具体分析，排出一个适度进口农产品的“优先序”。例如，在“三大谷物”中，稻谷、小麦要做到完全自给，只在必要时适量进口优质专用大米和小麦，用以进行品种调节。对玉米可适当多进口一些，但决不可完全依赖进口，以防止玉米成为“第二个大豆”。至于大豆等植物油料及其他国内市场必需的农产品，适量多进口一些能够保障国内市场供求平衡。

其十，规范调控。在一般意义上而言，由于农业的外部性、公益性、弱质性、生态性和不稳定性，所以需要政府在必要时采取一定的政策手段加以宏观调控。所谓农业宏观调控，是以政府作为主体，着眼于经济运行的全局，运用经济、法律和必要的行政手段，对农业资源的配置从宏观层面调控、优化农业资源配置，以促使农业经济总量均衡，结构优化，要素合理流动，保证农业的持续、稳定、协调发展。通过宏观调控，实现预期目标：保护农业，提高农民收入；提高农业生产率，满足社会对农产品品质与数量的需求；培育农业市场机制，稳定农产品市场，防止市场失灵；保护农业资源，改善生态环境。