湖南省食品安全问题与对策建议

彭湘莲，付红军

（1.中南林业科技大学 食品科学与工程学院，湖南 长沙 410004；2. 稻谷及副产物深加工国家工程实验室，湖南 长沙 410004）

湖南省食品安全问题与对策建议

彭湘莲1,2，付红军1

（1.中南林业科技大学 食品科学与工程学院，湖南 长沙 410004；2. 稻谷及副产物深加工国家工程实验室，湖南 长沙 410004）

湖南的稻谷、牲猪、柑橘等农副产品在中国占有重要地位，然而湖南省食品行业存在企业规模小、生产工艺条件落后、食品安全状态家底不清的现状，原因主要在于市场监管的缺失或不力、食品企业责任缺失、消费者的安全和维权意识不强。加大政府监管力度、加强食品企业责任建设、加强消费者食品安全教育和宣传，发挥消费者的积极作用等对策有利于提高食品安全。

食品安全问题；成因；对策

F273.2

A

1673-9272(2014)06-0067-04

2014-06-19

湖南省软科学研究计划项目：“湖南省食品安全监管体系优化研究”（编号：2013ZK3002）；湖南省情与决策咨询研究课题：“湖南省食品安全问题及对策研究”（编号：2012BZZ27）。

彭湘莲（1976-），女，湖南攸县人，副教授，博士，研究方向：食品质量与安全。

“民以食为天，食以安为先”。食品安全问题是最基本、最重要的民生问题之一，吃得安全、吃得放心是食品安全最基本的标准。对于已经解决了温饱问题，对生活质量提出更高要求的国人来说，这一点尤显凸出。但是近年来，有关监管部门和新闻媒体曝光的各类食品问题，层出不穷。从三鹿奶粉的三聚氰胺到双汇瘦肉精事件，从含镉大米到苏丹红甜橙，从牛肉膏到染色馒头……频发的食品安全事件成为困扰大众的焦点问题[1]。一次次冲击着消费者脆弱的心理防线，令消费者谈食色变，引发阵阵食品“恐慌”。毋庸置疑，食品安全直接影响着人民群众生活健康，影响着社会和谐稳定，也给监管部门提出了严峻挑战。在目前的经济条件下，食品安全问题不仅仅是个技术问题，更是一个管理问题、经济问题和社会问题。

一、食品安全的内涵及湖南省食品安全问题的现状

联合国粮农组织（FAO）于1974年首次提出食品安全（food security）概念，“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品”，食品主要包括粮食、畜产品、水产品、蔬菜、水果等。世界卫生组织指出，食品安全是食品当中有毒有害物质对消费者健康造成影响的公共卫生问题。《中华人民共和国食品安全法》指出，食品安全指食品无害、无毒，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。国家质检总局颁布的《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》条文释义中对食品的安全性是这样评价的，食品的安全性从广义上来说是“食品在食用时完全无有害物质和无微生物的污染”，从狭义上来讲是“在规定的使用方式和用量的条件下长期食用，对食用者不产生可观察到的不良反应”。

就目前而言，关于食品安全至今尚无一个统一的定义，但无论是国际社会，还是我国有关部门，对食品安全中的最基本内涵，已经基本形成如下共识：即食品（食物）的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。从食品安全的概念和内涵可以看出，不考虑量的因素，只从质的方面来看，食品安全具有相对性。食品安全不是一个一成不变的概念，随着时代的发展，具有动态特性。食品安全有三层含义：第一，数量安全，能保障有效的社会供给；第二，质量安全，指食品的卫生、营养满足人类的健康要求；第三，生态安全，运用了新技术开发出来的食品不能对人类、动植物及生态环境造成伤害。简单而言，食品安全是从“农田到餐桌”全过程的质量和生态安全[2]，它事关人的生命安危、事关经济发展、事关社会问题，与我们的生产生活息息相关。

作为农业大省，湖南的稻谷、牲猪、柑橘等农副产品在中国占有重要地位，近年逐渐形成了粮油、肉奶、水产、果蔬、茶等五大产业链。然而，由于缺乏完善的标准体系，全面综合的食品安全生产规范，行之有效的监控体系，所有这些因素导致湖南省食品行业企业规模小，生产工艺条件落后，食品安全状态家底不清。在某些行业和区域，食品农兽药残留超标、滥用添加剂等食品质量安全问题时有发生。2012年网传湖南转基因大米试验，2014年添加“AB粉、无根水、催熟剂”等化工原料的有害豆芽等事件给民众造成了心理恐慌。本文针对湖南食品安全状况不明、控制不到位等主要问题，透过现象看本质，运用外部性问题论述及其解决方法来分析，对湖南省食品安全问题现状进行系统地评价，从中提出解决湖南省食品安全问题的相应对策，为科学合理地制定湖南省食品安全法制法规提供理论依据。

二、湖南省食品安全问题的成因

（一）市场监管的缺失或不力

我国在食品安全领域的市场监管，基本是由有关政府部门一手操办的。政府部门作为食品安全法律及食品安全标准的制定者和监督执行者，对食品市场起着及时监管、积极引导的作用。但由于多种原因，现有的某些政府部门不能及时有效地发挥监督作用，食品安全问题时有发生。

1.多头监管，监管不透明，存在监管盲区

2009年通过的《中华人民共和国食品安全法》规定，食品药品监督管理部门、农业行政、质量监督、卫生行政、工商行政管理都有食品安全监督管理职责。本意在于由各职能部门分别对食品安全生产各环节进行全程质量控制，不料却造成了食品安全的多头监管，即食品药品监督管理部门、质检部门、农业部门、卫生部门、工商部门等都依据各自不同的标准对食品的生产、加工、储藏、运输、销售各环节进行监管。各部门虽分工监管，但管理权限与所担责任大多不匹配、不对称，部门之间缺乏协作和有效沟通，使各部门条块分割严重，遇到好处就抢，遇到责任就推，结果导致监管效率低下。在行使行政职权时存在监管不透明的现象，没有健全的信息公开平台，信息不公开，造成了大众在自身权益受损时无据可查[3]。多头监管和监管不透明使得政府忽略了一些细节，造成部门之间职责不明确，遇到问题又无人管理的混乱局面，从而存在监管盲区，最终造成责任无从追查。近年来一些食品安全事件迟迟未见公布处理结果，主要因为现存的食品安全监管的职责归属难以清晰界定；其次因为政府信息公开不到位。

2.缺乏严密完整的食品安全法律法规

严密完整的食品安全法律法规是政府实施食品市场监督的基石。经过多年来的经验总结，湖南省已建立了较大的食品安全标准体系，例如：2012年11月30日，湖南省人大常委会颁布了《湖南省食品加工小作坊和食品摊贩监督管理条例》等，但在具体执法中仍存在一些问题：第一，标准数量不规范、不统一。目前，由于“长、株、潭一体化”，有关食品质量安全的标准体系层次参差不齐、指标不一、政出多门；第二，食品质量的检测体系不完善，有关食品安全的标准太少太老，无法满足日益发展的湖南食品工业的需求；第三，湖南省食品标准参差不齐，名目繁多，国家标准、行业标准、企业标准、卫生标准、地方标准、质量标准等，各类标准层次不清、重复交叉；第四，尚未建立完善的食品召回制度，食品召回是指食品生产经营企业在获悉食品存在可能危及消费者健康安全的缺陷时，依法向政府部门报告，及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回问题食品。食品召回制度是问题食品对公众造成重大危害前最后一项预防措施，虽然我国在国务院规章中已经出台一些与食品召回相关的规定，但食品召回制的法律地位不明确，还没有专门针对食品召回的法律法规或部门规章[4]。我国中央层面没有明确的部门对食品召回进行管理，因此湖南省结合具体情况探索食品召回的监管模式存在障碍，只能采用一边监管一边摸索的模式。目前，由于湖南省的食品安全的风险评估体系和食品可追溯系统还不是很完善，从而影响了湖南省食品召回制的建立和发展。

3.监管缺乏规范化和连续性

食品安全是社会稳定的重要前提。食品恶性事件不仅威胁人民群众的生命安全，而且造成食品监管部门采取“运动式”执法，由上级行政机关发布行政条文，进行“运动式”的检查、处理，没有真正将食品安全监管工作作为一项常规机制来运作，虽在短期内效果显著，却在长远中留下了许多隐患，使食品安全的监管过程中缺乏规范化和连续性[5]。在出现了重大食品安全事故之后，监管部门过度依赖严刑竣罚，而忽略了事前预防的重要意义[4]。实际上，食品安全事件具有范围广、受害人多、损失大等特点，因此最佳的应对策略是“防患于未然”，而不是对“肇事者”的重罚，因此在食品安全监管问题上，执法理念应从处罚转变到预防上来。

（二）食品企业责任缺失

部分食品生产企业和部分食品从业者追求利润最大化，缺失基本的食品企业责任，唯利是图，置人民的生命安全于不顾。在经营中追求短期行为，只重视眼前利益而忽视长远利益。在原料使用中以次充好，对加工程序、商品质量、生产标准等缺乏严格的监控，不计后果。或在食物中使用有害添加剂，存在侥幸心里，一旦被抓以为罚钱了事，根本没有把消费者的安危放在眼里，更没有意识到承担的法律责任，从而引发了食品企业的安全危机。

1.信息不对称

由于信息具有隐蔽性，所谓非对称信息是指从事交易活动的一方和交易对方（在获得信息方面）并不是处于同一地位，而是被忽视或不能得到一些信息。通常我们把对消费者信息不完全而生产者完全的信息称为不对称不完全信息。食品生产企业知道自己的产品质量，利用信息的不对称，故意隐瞒不利的信息，消费者无法得知所需商品信息或无法求证所获信息是否真实可靠。从原料、加工、包装、运输直到市场流通过程中，每个环节都有可能对食品安全产生危害，因此每个环节都可能出现信息不对称，最主要的是生产者的信息优势和消费者的信息劣势，导致食品生产企业怕无人识货而不敢追加安全成本，导致市场及政府措施失效，安全的食品被迫退出市场，而不安全的食品充斥市场。

2.生产技术和工艺落后

近年来，湖南省食品生产企业门槛较低，导致很多是小而散的作坊式企业，其加工、经营规模小，生产技术水平不高，设备陈旧条件简陋，食品的加工工艺落后，因而品种繁多，产品杂乱，不利于推行标准化生产技术，无法统一产品质量，从而制约了食品安全水平的提高。另外，很多企业降低经营成本选择生产劣质食品，使不安全食品的增值能力被放大，实现利润最大化[6]。

3.社会责任的缺失

部分企业缺乏长远眼光，在与消费者的博弈中选择了短期收益。与消费者采取零和博弈只会损人害己，最终使企业走向灭亡。有关行政执法部门的惩罚力度不够以及消费者的息事宁人无形中也助长了企业采取这种短期收益的行为。企业依托社会而存在的，社会为企业的生存和发展提供条件，企业只有履行自己的社会责任才能得到社会的认可，企业只有有长远眼光，树立企业形象，注重企业社会责任，才能获得持续发展拥有长久的经济绩效。

（三）消费者的安全和维权意识不强

很多消费者缺乏一些基本的食品安全知识。有些消费者在消费时，受个人收入低等因素的制约，食品的价格成为购买时首先考虑的因素，忽视了对产地、品牌、生产日期、保质期等关键要素的关注，不懂得购买有食品安全标志的食品。忽视了食品的内在品质，很多时候吃出问题，由于缺乏自我保护能力也不维权，间接给了问题食品和违法者生存空间。消费者在购买食品时，很少关注食品的具体信息，一般缺乏索取票据的意识，导致维权时缺乏证据。另外，食品是一类特殊的产品，其使用价值体现在食用性，由于只能消费一次，因此食品的质量好坏，多属于使用后的反馈，其中夹杂着一些人为因素的影响，因此，食品维权的取证和责任难以界定。消费者作为食品传播链的终端，由于信息不对称，仍然是弱势群体，当自身利益受到侵害时，由于取证难、诉讼难、赔偿难等问题大都选择沉默，只能自认倒霉。当消费者与厂商打官司，由于投入大、维权时间长、经济成本高、索赔困难而难以胜诉，即使胜诉也经常出现“赢了官司赔了钱”，对违法企业惩处力度小也影响了消费者的维权意识，无形中助长了食品安全问题的发生。

三、解决湖南省食品安全问题的对策建议

（一）加大政府监管力度

1.提高监管工作效能，明确部门权责，降低食品监管成本

综观世界各国食品安全监管模式分为三种情形：以美国为代表的由中央政府各部门按照不同职能共同监管的模式；以英国为代表的由中央政府成立专门的、独立的食品安全监管机构全权负责国家的食品安全监管工作的模式；以加拿大为代表的由政府现存的某个部门来对食品安全工作进行监管的模式。2004年9月国务院颁布《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》本着分段监管为主、种类监管为辅的原则，分清了食品药品监督管理部门、质检部门、农业部门、卫生部门、工商部门各自有相应的职责和相对独立的管理权限。2010年2月国务院成立食品安全委员会，负责统筹指导食品安全工作[7]。在湖南省食品安全监管方面，湖南省人民政府在人大授权下对全省食品安全负责，负责指导、指挥、调动全省的食品安全治理与监管工作，除了质检部门的商检系统属于中央管理外，其它与食品安全监管相关单位均由省政府负责管理和任命。政府应明确各部门权责范围，积极解决监管部门间利益分割与不协调问题，对政府食品安全管理机构进行合理分工，加大部门间的协调力度，提高食品安全管制的工作效率，从而有效降低政府食品监管的成本。

2.加强食品安全立法，构建食品安全信息和检测系统

现阶段，《食品安全法》、《产品质量法》、《进出口商品检验法》、《农产品质量安全法》、《农业法》及一些地方相关法规构成了湖南省食品安全监管的法律体系。应在充分考量现有法规的基础上，进一步加强立法，逐步形成严密完整的法律法规体系。将国际上公认的最有效的预防方法——HACCP体系在食品企业进行推广，加快与国际标准接轨的步伐，提高湖南省食品安全领域的科技水平。要进一步建立有效的食品安全信息系统、食品安全检测监测系统。在相应的监管部门的官方网页上发布食品市场检测信息、不合格食品的信息、管理机构的决策等，让消费者了解食品的真实情况。要加大对食品安全监管的立法、执法的监管，规范湖南省食品安全的各项标准，全程保证食品的安全性，提升湖南省食品安全标准的整体水平。要建立和完善湖南省食品安全预警系统，密切关注市场变化、重大自然灾害对食品的影响，及时采取有效措施，加强对食品安全的有效控制，确保湖南省食品安全。

3.加大监督力度，坚决打击企业违法行为

根据《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》精神，应该把加强食品安全监管当作政府的头等大事，政府应把食品行业当成特殊的行业来管理。加强食品市场的监管力度，运用全程质量控制的理念严控食品的质量；加强对食品的市场准入制度的检查，严防“三无”食品流入市场；加强食品企业的生产、经营行为规范化管理，取缔无证加工食品的行为；加强对食品质量安全的监测，严控不合格食品流入市场；全面严厉打击制假企业的违法犯罪活动，加大对涉及企业和责任人的惩罚力度，对其进行毁灭性打击，产生震撼作用使企业不敢违法，如《中华人民共和国食品安全法》中追究刑事责任等；加强宣传食品市场准入制度、食品生产许可证制度和不安全食品的强制返回制度，让企业知法守法，经常对食品实行监督抽查，形成一种常规抽查，确保消费者吃上放心安全的食品[8]。为保证食品安全管理的规范化和连续性，在目前食品监管的基础上，应建立食品药品监督大队统筹监管食品安全问题，抑制问题恶化的不良趋势，从而保证食品安全。

（二）加强食品企业责任建设

1.企业自律，做“良心企业”

食品生产加工是个复杂的过程，信息的不对称使得消费者无从知道食品生产的具体细节，因此食品生产实际上是一个良心产业。一些生产企业由于受经济利益驱使，把利润最大化作为目标，置社会责任和良心于不顾。从这个层面而言，食品安全问题不仅是质量问题，更是食品人的良心问题。在成熟的市场经济体制下，有社会责任感的企业受消费者青睐，才会在市场中占有一席之地。从长远和根本上来讲，企业社会责任是企业发展壮大的基础，是实现利润的保证。企业自律是企业承担社会责任的具体表现，对消费者负责、对社会负责必将赢得市场经济社会的高额回报。

2.完善食品企业的技术水平和管理水平

随着社会的进步，企业要想实现规模经营和不断发展壮大，必须提高自身的管理水平，完善企业的技术水平。首先，引进先进的设备。比如自动化生产线、自动包装机、高水平的检测设备等，这些设备减少了许多人为产生的不安全因素，使食品生产处于可控状态，避免了问题食品的发生。其次，制定人才引进倾斜政策，吸收和留住科技人才，为企业的发展和技术水平的提高做贡献。最后，要提高企业的管理水平，不断进行技术改进，激发员工的主人翁意识，让每位员工以企业为家，从而增强企业自身的竞争力。

3.以安全为核心，推进食品企业社会责任建设

随着人们生活水平的提高，人们越来越关注食品安全。食品企业文化建设的主要内容指食品安全社会责任，要求食品企业把社会责任贯穿于企业的整体经营中，为消费者提供放心安全的食品。食品安全问题可能源自整个食物链，即“从农田到餐桌”的每个环节都有可能存在不安全因素，如：农业生产中农药、化肥、环境污染等带来的安全隐患；加工过程中，食品添加剂的违规添加带来的不良后果；包装过程中，不合格的包装材料给食品带来的二次污染；储藏过程中，蓄意出售变质食品给消费者健康带来威胁。真正有社会责任感的企业都会把食品安全执行在生产的第一线[9]，建立食品安全信用体系，需要依靠食品链上的种植、养殖业主、食品生产企业、食品经销企业等的共同努力。

（三）加强消费者食品安全教育和宣传，发挥消费者的积极作用

食品是社会存在和发展的最基本的条件。食品安全问题事关社会的稳定和发展，引发了人们对食品安全的高度关注，也使各国政府争先恐后加大了监管力度。首先，强化消费者食品安全知识教育。重视全民食品安全知识的普及，利用一切媒体介绍识别食品包装标识的方法，自觉抵制不合格食品，宣讲食品安全各方面的科普知识，教会消费者识别食品风险的各种来源，从而提高安全性的购物意识，正确认知食品安全问题，使消费者转变成参与食品安全问题的主体，提高消费者辨别能力[10]。其次，发挥消费者的积极作用。消费者在消费之后的体验对发现假冒伪劣食品具有重要意义，鼓励消费者在消费了假冒伪劣食品之后进行举报，积极取证进行合理维权，充分发挥网络的力量，合理引导消费者对食品安全问题的揭发和曝光，维护消费者的利益。再次，学习国外经验，全社会参与食品监管[11，12]，加强诚信教育，提高全民食品安全素质，才能从根本上解决食品安全问题。

[1] 余从田. 我国食品安全问题产生的原因与对策分析[J].食品工业，2012,33(6):115-118.

[2] 张邦辉,曲雅俐.我国食品安全问题的现状及对策研究[J]. 大众科技, 2009,122(10):103-105.

[3] 门玉峰. 我国现行食品安全监管体系的问题与对策研究[J]. 黑龙江对外经贸，2010,193(7):89-91.

[4] 孙 斌. 食品安全管理存在问题及其对策研究[J]. 中国安全科学学报，2006,16(11):48-53.

[5] 周 奕.论我国食品安全监管中的政府道德责任[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2012,6(3): 39-42.

[6] 和淑萍,左利伟. 我国食品安全监管现状分析及对策研究[J]. 哈尔滨商业大学学报（社会科学版），2009,106(3):37-39.

[7] 刘光富. 食品安全现状及对策研究[J].吉林农业,2010,246(8):232.

[8] 张博源,刘 亮. 北京市食品安全监管完善对策研究[J]. 中国卫生法制, 2011,19(3):26-29.

[9] 辛 杰,廖小平.论企业可持续发展与企业社会责任[J]. 中南林业科技大学学报(社会科学版), 2013,7(3): 77-80.

[10] 李跃歌.食品安全问题及对策研究[J].湖南行政学院学报(双月刊), 2007,45(3):79-80.

[11] 刘艳琴,刘 钢,金 瑛.浅谈加拿大食品质量安全监管体系[J].食品工业科技, 2007,28(8):212-214.

[12] Banati D. The EU and Candidate Countries: How to Cope With Food Safety Policies?[J]. Food Control, 2003,14(2) :89-93.

[本文编校：徐保风]

Issues and Countermeasures of Hunan Provincial Food Safety

PENG Xiang-lian1,2, FU Hong-jun1
(1.College of Food Science and Engineering, Central South University of Forestry & Technology, Changsha, 410004; 2.National Engineering Laboratory for Rice and Byproducts Processing, Changsha 410004, Hunan, China)

The rice, pigs, citrus and other subsidiary agricultural products in Hunan play an important role in China. However,the food industry in Hunan province is small in scale, the production process lagges behind the conditions, and food safety state of family property is unclear. It analyzes the main reasons for the lack of or inadequate market supervision and the lack of food corporate responsibility, and safety and rights awareness of consumer is not strong. It proposes to increase government regulation, strengthen food corporate responsibility, and strengthen consumer food safety education and publicity to play an active role in consumer and other countermeasures, to help to improve food safety.

food security problem; causes; countermeasures