公益诉讼费用分担方式的构建

李斯奇，胡美灵

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004 ）

公益诉讼费用分担方式的构建

李斯奇，胡美灵

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004 ）

公益诉讼费用是公益诉讼必然面临的问题，其合理与否极大地关系着人们享受法律保障的程度。但公益诉讼往往诉讼成本高，导致公益诉讼难以取得理想的预期效果，而现行的诉讼费用分担方式并不能完全适应公益诉讼的发展需要。因此，应从被告方分担、受益者分担、国家分担三方面入手，通过设立公益诉讼奖励基金以及费用移转支付的方式，建立起一个与公益诉讼理念相契合的公益诉讼费用分担方式。

公益诉讼费用；局限；构建

D922

A

1673-9272(2014)06-0064-03

2014-10-18

李斯奇（1986-），女，吉林白城人，硕士研究生，研究方向：法学理论。

胡美灵（1969-），男，湖南桑植人，教授，硕士生导师，研究方向：诉讼法学。

商品经济的飞速发展，使得侵害消费者权益以及环境污染等社会公共危害性事件层出不穷，普通民事诉讼已很难适应现代诉讼发展的需要，因此一种全新的诉讼模式——公益诉讼在我国应运而生。尽管该项制度已被写入《中华人民共和国民事诉讼法》，但与之相关的配套制度还未建立起来。使得“通过公益诉讼解决公益纠纷的效果并不明显，案件的受理、审结情况不乐观。”[1]而造成这一困境的原因之一就是诉讼费用分担不明确，所以公益诉讼费用问题就成为了制约公益诉讼发展的瓶颈之一。因此，亟需构建一种合理有效的诉讼成本分担方式，以缓解当前公益诉讼举步维艰的局面。

一、公益诉讼费用面临的主要问题

所谓诉讼费用是指民事诉讼主体为进行诉讼活动而支付的全部费用。包括当事人向法院交纳和支付的程序性费用以及当事人支付的其他费用。也就是说诉讼费用“不仅是国家在法院工作上的费用，当然也包括当事者为了进行诉讼而付出的代价”。[2]

（一）公益诉讼费用范围宽

公益诉讼费用范围宽主要指公益诉讼当事人自行承担的诉讼费用范围过宽。根据《诉讼费用交纳办法》的第二章第六条的规定可知，在诉讼过程中因鉴定、勘验、翻译等产生的费用以及聘请律师所产生的费用均由当事人自行承担。而与普通民事诉讼相比，公益诉讼影响范围广、专业性强、取证难等特点，所以无论是调查取证还是开庭审理都需要很长的过程，所以整个公益诉讼过程所需要的鉴定费、律师费以及法院的审判费用不容小觑。比如在环保联合会做过的几起公益诉讼中，每一起的诉讼投入都非常高，有一些仅仅诉讼费就支付十多万元，还要承担时间成本以及败诉风险。

（二）公益诉讼费用减免难

第一，公益诉讼不在司法救助的范围之内。根据《诉讼费用交纳办法》第四十四条的规定，诉讼费用的免交只适用于自然人。当申请司法救助的当事人败诉时，免交、减交的诉讼费用由国家承担，缓交的诉讼费用由当事人向法院补交。而公益诉讼并不在司法救助的范围之内，所以三种司法救助方式（诉讼费用免交、诉讼费用减交和诉讼费用缓交）均不适用于公益诉讼。

第二，公益诉讼不适用于诉讼费用减半收取。根据规定，适用简易程序审理的案件，其案件受理费可减半交纳。但适用简易程序的案件是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，公益诉讼显然不符合适用简易程序的条件，所以诉讼费用不存在减半交纳的可能。

第三，公益诉讼案件不在案件收取范围内。公益诉讼通常涉及巨大的诉讼赔偿，而按照诉讼标的额来收取案件受理费将是一个巨大的数字，这不是普通诉讼原告所能承受的。

（三）公益诉讼费用预交障碍

在诉讼费用预交制度的束缚下，倘若原告方逾期不交诉讼费用，将被作为自动放弃诉讼处理。公益诉讼，特别是环境公益诉讼，其所需预交的诉讼费用非一般组织所能承受。且先不说诉讼最终的成败，仅仅是诉讼程序都难以启动。如若如此，那么作为遏制公共领域违法和侵权行为的公益诉讼将无异于形同虚设，既无法达到及时制止公共领域侵权行为的发生的目的，更无法做到防患于未然。

二、现行诉讼费用分担方式在适用公益诉讼中存在的局限性

（一）一审案件中，诉讼费用由败诉方承担或原告方承担显失公平

根据《诉讼费用交纳办法》的规定，在第一审案件中，诉讼费用一般由败诉方分担，胜诉方自愿分担的除外；原告撤诉的，诉讼费用由原告方分担，并减半交纳；双方均有责任或经协调和解的，可按比例或协商分担，协商不成则由人民法院作出决定；由于当事人不当的诉讼行为所产生的诉讼费用，由当事人自行承担。

一方面，诉讼费用败诉方承担过于笼统。败诉方既可以是原告也可以是被告。而在公益诉讼案件中，原告所代表的是除自己以外的国家或社会公众的利益，因此在“原告败诉的情况下，由原告负担诉讼费用在适用法律上并无不当，但结果却显失公平。”[3]另一方面，诉讼费用原告方负担过于苛刻。根据《诉讼费用交纳办法》的规定，原告负担诉讼费用的情况有两种，一是基于某种原因原告撤诉；二是鉴定、勘验、翻译等费用采用“谁主张，谁承担”的原则。对于公益诉讼的处分权问题尽管法律并没有明文规定，但根据其特殊性，笔者认为，一旦公益诉讼被法院受理，便不得以任何形式的理由撤诉。所以，无论是胜诉亦或是败诉，作为公共利益诉求方的原告，上述的鉴定、勘验以及翻译费用均需其自行承担。而担此费用，势必会抑制原告提起公益诉讼的积极性。

（二）二审案件中，诉讼费用采用“谁上诉，谁承担”的原则不合理

在第二审案件中，根据《诉讼费用交纳办法》的规定，二审驳回上诉，维持原判的案件坚持：“谁上诉，谁分担”的原则；二审改判的案件，诉讼费用的分担由人民法院重新确定；二审人民法院发回重审的案件上诉人预交的案件受理费不予退还，但重审后又上诉的，不再预交案件受理费；经调解达成协议的二审案件，由双方当事人协商分担，协商不成的由法院作出决定。再审案件的诉讼费用主要根据一审案件和二审案件的分担方式分担。在公益诉讼中，由证据不足等原因导致一审败诉的大多为原告，所以原告提起上诉的可能性要远远高于被告，而根据《诉讼费用交纳办法》的规定，二审案件的诉讼费用是“谁上诉，谁承担”，双方均上诉的，则依照一审案件的承担标准承担。再审案件的诉讼费用承担原则依照一审、二审的费用分担方式。而上述诉讼费用分担方式，在适用于公益诉讼案件时，都在一定程度上对公益诉讼原告不利，如若不及时做出修改或修正则很难促进公众参与司法活动的积极性。

公益诉讼的起诉主体与涉诉案件并无直接的利害关系，因此，诉讼费用便会成为原告提起公益诉讼时所要考虑的重要因素。因为“无论审判怎样完美的实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。”[4]所以，若诉讼费用过高，那么诉讼费用起到的就不是防止当事人滥用诉讼权利的作用，而是成为了当事人正当行使权利的一大桎梏。所以，诉讼费用好比是开启公益诉讼这扇大门的金钥匙，倘若没有这把钥匙，那么公益诉讼的大门永远无真正法向受害群体敞开。

三、公益诉讼费用分担方式的构建

“目前环境公益诉讼成本高昂，已经成为制约环保社会组织提起公益诉讼的主要障碍，解决这个问题就要构建合理的诉讼成本负担机制” 。[5]的确，公益诉讼的“公益属性投射和影响到整个环境公益诉讼制度的架构，作为这一制度重要组成部分的费用制度的构建也应尊崇公益理念，满足和体现公益救济的特殊要求”[6]尽管此话语是针对环境公益诉讼而言，但对于其他领域的公益诉讼也同样如此。但公益诉讼的原告与涉诉案件以及案件的最终审结结果并无直接的利害关系，只要有违法行为危及到了国家或者社会公众的利益，法律规定的国家机关和相关组织都有权利向人民法院提起诉讼。公益诉讼案件审结后，所产生的法律效果也不会作用于诉讼原告。也就是说，无论原告是胜诉还是败诉，国家或者社会公众实为利益或损害的既受者。公益诉讼的起诉主体不以自身的利益补偿为诉讼请求，它不同于普通的民事诉讼，在请求排除妨害或停止侵害的同时，还可以要求被告给予一定的利益补偿（其中最直接的表现方式就是经济补偿），所以公益诉讼原告无法获得与自身利益或所付成本相吻合的补偿。鉴于公益诉讼案件与原告的这种特殊关系以及特殊的诉讼请求，在公益诉讼中产生的高昂成本由谁来承担，怎样承担就成为了一个亟待解决的问题。所以结合现行诉讼费用分担方式在适用于公益诉讼中存在的局限性，基于公益诉讼的特殊性，秉承平等、公平、正义的原则，对公益诉讼费用的分担方式的构建提出如下建议：

（一）原告胜诉时，公益诉讼费用由被告方承担，并设立国家公益诉讼奖励基金

首先，被告需承担双方在诉讼过程中产生的全部诉讼费用，包括律师费。一方面，公益诉讼解决的是公共权利义务之争，该纠纷与原告以外的其他社会成员之间存在着直接的利害关系。换句话说公益诉讼被告侵犯的不是个别或单个人的利益，也不是原告的利益，而是不特定范围、不特定群体的公共利益。因此根据损害后果及损害范围的程度，基于惩罚和警示的目的，全部诉讼费用均应由被告承担，以提高其违法成本。如福建龙岩环境公益诉讼一案，一审判决多名被告不仅要承担生态环境修复工程费63万余元，同时承担律师费、案件受理费、鉴定费、鉴定人员出庭费等费用共计44万余元。之所以做出如此判决，理由很简单，由于非法采矿，导致滑坡、泥石流、山体坍塌等地质灾害，严重危及了当地居民的生命安全，而被告所承担的费用都是为公共利益而支出的费用，因此，由被告承担理所应当。另一方面，公益诉讼素有取证难、程序复杂等问题之说，因此，要证明损害行为与损害后果之间的因果关系则需要动员社会诸多方面的力量，较之普通民事诉讼，其所需要消耗更多的人力、物力和财力。因此根据公益诉讼造成的社会损耗和司法损耗，基于维护社会公平、公正的目的，全部诉讼费用均应由被告负担，以减轻原告的经济负担。而“作为原告维护公共权益的正当支出 “将律师费纳入到诉讼费用范围中，参与费用分担，对于保护当事人的利益也是十分必要的”。[7]

其次，公益诉讼奖励基金可由两部分构成，其一是国家财政直接拨款，其二是从被告支付的赔偿金中按一定比例提取。所有款项均作为奖励胜诉原告的经费，而原告获得的奖励只能作为进行公益诉讼活动时的必要开支。因为公益诉讼的原告“主要是出于对正义的追求，对完美和谐生活的需要，要求司法机关惩恶扬善维护社会正常秩序或保护国家利益不受侵犯”，[8]这种精神和社会责任感理应受到国家的鼓励和支持，这也正是设立国家公益诉讼奖励基金的原因所在。

（二）原告败诉时，公益诉讼费用由受益者与国家共同承担，并实行律师费用移转支付

首先，公益诉讼的案件受理费由受益者承担。对于公益诉讼，人们有必要走出这样一个误区，即“公益诉讼费用零收取”。毋庸置疑，公益诉讼费用越低，原告提起诉讼的积极性就越高，但一味降低诉讼费用或者是诉讼费用零收取，势必会对司法活动产生负面影响。而且“对于那些没有利用公共设施或没有享受公共服务的纳税人来说就会显失公平” 。[9]特别是在我国司法资源短缺，财政相对吃紧的情况下，让受益者分担案件受理费是合理的也是必要的。在这一点上，我们可以借鉴外国的做法，实行案件受理费按件收取，且无需预交，从而使受益者能够以最低成本获取最大的利益保障。

其次，鉴定、勘验、翻译等费用由国家分担。因为“当事人作为诉讼资源的使用者，应当向国家支付一定的货币量作为补偿。而法院行使审判权是国家履行公共职能的方式之一，因此，国家也应负担作为一部分诉讼成本”。

最后，律师费实行移转支付。请律师打官司已是社会发展的常态，律师费也由此而步步攀升，特别是专业性强、程序复杂的公益诉讼案件，所需律师费更是让人瞠目结舌。但是，对于公益诉讼原告方的当事人而言，其本身并没有强大的经济支撑，因此，让其自掏腰包既不现实也不合理，更何况公益诉讼维护的是国家和社会的公共利益。所以，可以通过两种方式对公益诉讼律师费进行移转支付。其一是各地方设立公益诉讼专有资金账户。账户资金主要来源于国家奖励经费、社会各方力量的资助以及省财政部门的定额拨款。该资金账户实行专款专用，并由省财政部门统一进行监管，以防止资金的滥用和流失。各地方政府可协助监督，但不可以干涉该资金的使用。如海南省和广东省已经设立了公益诉讼专有资金账户，专门用于补助原告在公益诉讼中的诉讼费用以及律师费[10]。其二是设立公益诉讼保险。从经济学角度讲，保险可以极大地分散风险，将经济损失降至最低，素有“以小本博大利”之称，因此，它可以在原告败诉时获得高于律师费的费用补偿，所以分散并减轻律师费带来的风险和压力，设立公益诉讼保险未尝不是一次有益的尝试。

四、结论

尽管公益诉讼制度在实际操作过程中还缺少强有力的配套制度的支持，尤其是公益诉讼费用分担方式问题。而就目前我国司法实践的来看，也不具备由国家承担全部诉讼费用的条件，但是随着我国综合国力的日益壮大，法制建设的不断完善，但为了鼓励适格主体能够积极参与到公益诉讼中来，应实行较利于原告方的诉讼费用分担方式。我相信，在党和国家以及法学界的学者们的不断探索和研究下，公益诉讼费用分担方式问题终将得到很好地解决，最终将建立起一个具有中国特色的公益诉讼费用分担方式，进一步推动我国公益诉讼向更深层次的发展。

[1] 许清清,文 勇.我国公益诉讼的困境与出路——以36例公益诉讼案件为样本[J].经济法论丛,2012,(1):359-361.

[2] 颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京:中国检察出版社,2002.290.

[3] 邓志伟,肖 芳.论民事诉讼费用负担原则的完善——以诉讼费用裁判差异为分析视角[J].2012,(7):78.

[4] [日]棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度[M].王亚新译.北京:中国政法大学出版社,1994:266.

[5] 最高人民法院.构建合理环境公益诉讼成本负担机制[EB/OL].http://www.chinanews.com/fz/2014/07-03/6346418.shtml.2014-07-03.

[6] 张 颖.环境公益诉讼费用规则的思考[J].法学,2013,(7):136-141.

[7] 魏静静.我国民事诉讼费用制度研究[D].保定:河北大学, 2014. 13.

[8] 苏家成、明军.公益诉讼制度初探[J].法律适用,2000,(10):38-39.

[9] 廖永安.《诉讼费用交纳办法》之检讨[J].法商研究, 2008, (2):148-155.

[10] 周 琦.公益诉讼的诉讼费用问题研究[J].金田,2012.(9):223-226.

[本文编校：李浩慧]

Construction of the Cost Sharing in Public Interest Litigation

LI Si-qi, HU MEI-ling
(College of Politics and Law, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Public interest litigation expense is an inevitable problem, whether it is reasonable or not is greatly related with the degree of people who enjoy legal protection. However, public interest litigation is often high cost of lawsuit, which is hardly to obtain an expected result. Furthermore, the existing legal system of litigation expense cannot completely meet the need of the development of public interest litigation. Therefore, in order to set up a reasonable way of the cost of the lawsuit sharing,we suggest to do as follows; the cost should be borne by the defendant, the nation and the benef i ciaries, then establish public interest litigation reward fund and transfer payment, which fi ts in with the concept of public interest litigation.

public interest litigation expense; limitation; construction