国家应急物资军地联储问题研究

王海兰，陈 联，龙绵伟

(1.军事交通学院 军事物流系，天津300161;2. 66155 部队，天津300182)

近年来，我国地震、泥石流、洪水等自然灾害频发，严重威胁着人民群众的生命和财产安全。这些自然灾害具有突发性、紧急性以及高度不确定性等，从而决定了应急物资需求点多、量大等特点［1］。军队在历次抢险救灾事件中，逐渐暴露出国家应急物资储备体系与军队物资储备体系在面临新任务时，出现一些不相适应的新问题、新情况，实行军地联储是提高国家和军队应对自然灾害和突发事件能力的重要举措。

1 国内外应急物资储备现状分析

1.1 我国应急物资储备管理现状

若以储备物资为主线，我国目前储备方向有以储备有色金属、化工原材料为主的国家战略物资储备，以储备粮食、棉花、食糖等为主的国家专项物资储备，以储备救灾物资、防汛物资为主的国家应急物资储备。其中国家应急管理工作主要由国务院下设的应急管理办公室领导，抗灾、救援分别由民政部、国家发改委、财政部和商务部等经济主管部门承担，在紧急情况下还常动用军队参与救灾。应急物资的储备采取的是分灾种、分部门、分地区的管理模式。比如，衣被、帐篷等生活类救灾物资的储备由民政部负责，药品、车辆、粮食等其他救灾抢险物资分别由卫生、交通和粮食部门负责。2011 年12 月8 日国务院办公厅发布的《国家综合防灾减灾规划(2011—2015 年)意见稿》指出，“十二五”期间国家拟在现有19 个救灾物资储备库的基础上，新建或改扩建10 个中央生活类救灾物资储备库。

目前，我国已颁布了《防震减灾法》《破坏性地震应急条例》《防洪法》等法律法规。个别单行法中建立了应急物资储备制度，但并未成为普遍做法，规定本身也非常简单。国家还编制了《国家粮食应急预案》《国家医药储备应急预案》《国家物资储备应急预案》《煤电油运综合协调应急预案》《国家自然灾害救助应急预案》《国家综合减灾“十二五”规划》《国家突发公共事件总体应急预案》等［2］，但尚无一个综合性、规范化的专门针对应急救援物资储备的规定。我国民政救灾物资和防汛物资的储备制度相对较为完善。

1.2 国外应急物资储备现状

美国的物资储备由国防部的国防后勤局承担，其内设的国防储备中心具体负责管理储备物资，制定了《战略物资储备条例》《战略与关键物资储备法》《战略和应急物资储备法》等一系列储备制度。法国和日本战略物资的保管主要通过与企业签订契约的方式，利用民间仓库储备。例如日本的金属矿储协会、轻金属协会分别保持一定数量铜、锌和铝的储备;受政府和私人双重支持的战略金属储备协会则管理铬、钴、镍、钨的储备。英国实行的储备策略是“藏储于民+适时监控”。目前英国除军方有一定的军用物资储备外，国家实际上没有严格意义上的物资储备。20 世纪90 年代初，英国政府投资建立了一个比较先进的信息系统，企业要在正常生产需要外再持有一定水平的库存，政府通过信息系统了解和掌握企业的这些库存物资品种、分布、数量、质量情况。如果遇到突发事件，政府可以随时了解情况、发布信息、采取措施，或通过法定程序予以征用［3］。从以上几个发达国家的储备现状可以看出，不同国家在物资储备的管理体制和运行机制上不尽相同，有的是政府直接操作，有的实行委托管理，但对物资储备的功能定位都很明确，储备制度法律完善规范，各国物资储备由归口的政府部门或设立的专司物资储备的机构管理，权责明确。

2 军队参加应急保障任务面临的问题

(1)国家还没有建立动用战备物资的补充回馈机制。抢险救灾和应急突发事件处置通常是以国家和地方为主导，其物资来源主要是国家储备(尤其是国家应急救灾储备)、临时征调和社会捐赠，但一旦发生较大规模自然灾害或公共应急突发事件，其庞大的物资需求往往是地方储备无法单独满足的，第一反应就是向拥有庞大储备资源和救援力量的军队求援。虽然我军目前还没有专门建立针对抢险救灾和应急突发事件处置的物资储备，但军队战备储备物资中有很大一部分物资可以用于保障抢险救灾和处置应急突发事件，而当地方系统向军队系统求援，军队临时动用的往往也是这一部分物资。但是国家对动用战备储备物资的补充更新还没有专门的法规和标准制度，其动用结算，只能采取先用后报，补偿经费下拨后自行补充更新或由上级追加补充更新的办法，实践中往往补偿经费统一划拨到第二年的军费预算中，而对动用的战备物资没有及时补充。

(2)过多动用战备储备，军队应急保障与应战保障矛盾突出。2005 年国务院和中央军委联合颁布的《军队参加抢险救灾条例》中明确规定“军队是抢险救灾的突击力量，执行国家赋予的抢险救灾任务是军队的重要使命”。目前国家职能部门还没有在军队建立一定规模的救灾物资储备，军队在执行应急突发事件处置任务时所动用的储备实质上都是军队战备储备。军队战备物资储备虽为应急救灾行动提供了有力保障，但过多地动用军队储备物资，特别是战略储备物资，必然影响军队战备水平，影响军队作战保障能力，使军队难以同时兼顾应急与应战。例如《2010 年中国国防白皮书》介绍:“近两年，军队和武警部队共计出动兵力184.5 万人次，各型车辆(机械)79 万台次，飞机和直升机181 架次，多次参加抗洪、抗震、抗旱、抗台风等抢险救灾行动。”应急保障与应战保障的矛盾制约了我军遂行多样化军事任务能力的提升。

(3)动用战备物资储备门槛高，容易错过最佳保障时机。军队战备储备物资因其特殊性，动用权限门槛高、规定严，每次抢险救灾都需要由党和国家领导人、军队最高领导发布动用指示，部队在接到中央军委命令后才能动用战备物资，反应时间滞后，容易丧失最佳介入时机，影响部队支援地方救灾的快速反应能力。由于军队储备的物资主要是用于保障作战行动，部分物资用于应急抢险品种不适合，一定程度上影响了抢险救灾保障效益。同时，应急救灾物资种类繁多，需要从分属多个军队物资管理部门和储备单位临时抽组调用不同动用权限的物资，组织协调零乱。基于此，国家应急物资军地联储是解决这些问题的最佳方式。为军队建立一定规模的应急救灾物资储备，可有效整合资源，并根据不同类型的突发事件和不同类型的军事任务，酌情修订物资动用权限、明确职责划分、简化工作流程，适应快速保障的要求。

3 国家应急物资军地联储模式基本构想

3.1 主要思路

为军队统筹建立一定规模的应急救灾物资储备，进行专项管理，保证在一定时间内能够维持应急救灾部队保障所需，执行多样化军事任务时不再动用战备物资储备，使国家和军队都能够兼顾应急与应战。此举有利于完善国家应急物资储备体系，保持军队正常战备水平，为军队快速实施抢险救灾提供有力支撑;进一步优化军地资源配置，统筹军地资源，构建一个储备布局合理、规模适度的应急物资保障体系。

3.2 基本模式

近年来，军队代国家储备成品油建设逐步形成规模，以某后方基地为重点的二期工程已启动，国家成品油储备已经成功走开了军地联储的路子。基本模式就是国家统筹规划、军队代储代管、国家调拨使用、军队战时应战［4］。

(1)国家统筹规划。在国家顶层设计和宏观调控的总体框架下，由国家授权军队代储代管部分应急救灾物资，特别是直接用于保障应急救灾部队的物资。国家应急救灾物资储备总计划由国防动员委员会负责并分解，由军地联合成立协调机构，负责联储工作的具体规划与实施。根据不同区域可能的灾害灾难种类、等级，可能造成的后果，结合国家救灾物资库分布及其储备情况，以及应急物资储备保障制度的落实情况，合理控制储备规模，即储在哪，储多少，储什么均由国家决定。调整优化储备结构，即哪些物资由军队储备，哪些由地方储备，哪些由军地按比例共同储备也由国家决定。

(2)军队代储代管。军队负责储备管理和应急保障工作，一方面利用军队空余库容，或视情在军队现有仓库特别是战略后方仓库基础上进行扩容，储备国家应急救灾物资。军队仓库的技术改造工程和扩建工程，其经费均由国家来承担，通过技术改造而恢复的库容，其产权将归属于军队，而新扩建的容量则归国家所有。另一方面充分利用军队仓库专业化的仓储功能，对所储备的国家应急救灾物资进行储备管理、维护保养和运输投送等。军队储备具备独特优势，可与地方储备互补，形成功能布局较为完善的应急救灾储备网络体系。军队仓库部署范围广，便于对各个地区实施保障;专业化程度高，有专职仓储管理人员和健全的管理机制，能够保持物资良好的质量状态;收发速度快，大部分仓库建有铁路专用线，机械化作业程度比较高，便于实施快速支援保障;安全抗扰能力强，仓库所处地形隐蔽，有警卫力量看护，遇有突发情况时，可以确保储备物资不遭破坏。

(3)国家调拨使用。平时国家根据应急救灾物资的需求，通过国家发改委和民政部落实，实行国家计划储备、调配、调拨和使用，即何时用、用在哪、用多少均由国家掌控，动用权限也由国家掌握。军队代储代管，军队无动用权限，储备的物资平时主要用于军队执行抢险救灾和维护社会稳定行动的应急保障。

(4)军队战时应战。战时也可用于作战保障，在应战或其他紧急情况下，要向国家有关部门及时通报，对动用的数量、品种、储存地等相关信息做好统计备案;任务结束后在将动用权限交还给国家发改委的同时，将相关的统计备案信息一并上报国家有关部门。同样，军队战备物资储备以最大限度满足军事需要为核心，必须服从军队指挥。军队战备物资储备的计划与动用权限仍然在军委、总部。国家应急救灾状态下，需要动用军队战备物资储备，必须经军队主管部门批准。

4 国家应急物资军地联储模式需解决的问题

(1)建立战备物资动用补充回馈机制。部队执行抢险救灾和应急突发事件处置任务日益频繁，任务样式日益增多，对救灾维稳物资储备提出越来越多的要求，造成救灾维稳物资储备摊子不断扩大，过多动用战备物资，大大增加了军队储备系统的压力，加重军队负担，影响其核心能力的提高。因此，需要国家财政建立相应的补充回馈机制，例如针对动用战备物资部分进行经费补充，或者给予实物补充，将国家应急救灾物资转为军队战备物资。

(2)构建军地一体化物资综合指挥平台。国际上军地协调联动机制在实践方面走在我国的前面，如联合国专门成立了军民协调办公室(UN—CMCoord)，北约成立了灾害应急协调中心(EADRCC)，欧洲成立了军地协调联动机构(EUROCONTROL)，美国成立了联邦紧急事务管理署(FEMA)，俄罗斯成立了紧急情况部(EMERCOM)等［5］。这些部门都是为应对各自辖区发生突发事件联动协调军地力量的机构。

我国现阶段可以采取渐进方式，融合国家应急物资储备和军队物资储备相关职能，构建军地一体化物资综合指挥平台。即在国家和各级政府应急管理机构下设应急物资储备领导小组，作为应急物资储备和管理的责任机构，全面负责应急物资的购置、储备和管理。军队物资储备作为国家公共危机处置和救援的重要力量，将军队物资储备力量纳入国家应急物资储备总体筹划之中，通过建立统一的应急物资储备指挥系统，强化军地一体的综合协调和统一指挥，重点解决军队与国家相关部委以及地方各级政府的上下对口、关系顺畅等问题。如与负责自然灾害救助和减灾项目实施的民政部，负责国民经济动员和各类公共危机救援物资的统一调配和综合协调的发改委等进行沟通协商，使这个国家级应急物资储备和保障指挥机构真正成为一个平战结合、军地融合的大公共危机物资储备和保障联合指挥平台，共同协商制订应急物资储备规模、布局、分工及管理上的规划与计划，确保实现全国范围内救援物资和力量的全面整合、合理储备和统一调度使用［6］。

(3)建立健全军地联储法规制度。提炼军地联储实践中的有益做法，固化升华为法规制度，建立一套适合我国国情军情、符合市场运行惯例的法规制度，使军地联储工作有法可依，避免各自为政，消除各种障碍和风险。根据《突发事件应对法》和《国防动员法》有关规定，制订《国家应急物资军地联合储备管理规定》及其实施细则，进一步以法规的形式明确军地双方相关部门职责和要求，规范各自的建设任务，规定相关的资金来源与管理办法，确定补偿标准，合理分配风险责任，建立工作协调、大事协商机制，最大限度地发挥军地双方的积极性和创造性，保证应急救灾物资联储工作依法运行，确保应急情况下储备潜力可以迅速转化为保障力。

(4)形成国家应急救灾合理布局。目前国家建立了应急物资管理体制，我军也建立了相当规模的战备物资储备体系。依据自然灾害多发地带和维稳处突重点地区，划分不同保障区域，选取合适的区域军事储备中心，使其成为网络枢纽点，并围绕区域军事储备中心对周边地区职能单一的军事物流节点进行系统整合，使其逐渐纳入区域储备中心的辐射范围内，形成纵向贯通、横向衔接，和全纵深、多层次的储备网络布局，并与军队主要战略方向和未来作战需求方向相适应，与政府储备布局和社会储备布局相衔接。通过军地资源的相互补充，达到应急救灾资源的最佳配置效益，实现国家综合减灾“十二五”规划中提出的“自然灾害发生12 小时之内，受灾群众基本生活得到初步救助”的规划目标。

(5)优化联储物资数量结构。应急物资军地联储遵循“适度联合”的原则。由于多样化军事任务类型复杂多样，造成物资需求品种繁杂、内容广泛。国家应急救灾物资军地联储结构决策，涉及2个方面问题:一是品种结构的优化问题，在经费投入一定的情况下，筛选物资储备的品种，确定优先储备的物资种类;二是数量结构优化问题，即在经费有限条件下确定各种物资的储备数量问题［7］。

应急物资品种确定需要由总后勤部和国家发改委、民政部联合成立协调机构，参考历次救灾维稳任务实际，结合不同多样化任务对不同物资的需求特点，结构上既要紧贴抢险救灾和维稳处突保障需要，还要与军队现有储备品种相配套，重点安排机械破拆、生命探测、野外通信设备、大功率发电机、医疗急救设备及药材等救援设备物资，以及野战炊事、净水、取暖等生活保障装备，增强物资储备的针对性与有效性。在储备经费有限的条件下，物资储备的品种越多，则每种物资的储备数量就会越少;反之，物资储备的品种越少，则每种物资的储备数量就会越多。因此，需要在国家给予总的应急物资储备经费预算约束下，首先确定优先储备的物资品种;其次确定国家、军队不同主体之间合理分配储备量，实现国家、军队资源的有效整合。

(6)确定合适比例范围的经济补贴。依据世界各国的惯例，从原则上讲，军队代储代管应急救灾物资的额外费用应以政府为主，一般采取中央财政拨款的形式给予军队相应经济补贴，并通过建立激励机制和惩罚机制促进军队不断提高储存物资效益，降低总体费用。在储备资金的管理上，我国可以借鉴美国模式，设立应急救灾物资储备基金。美国财政部已于1979 年设立了国防储备物资交易基金，实行收支两条线的资金管理制度，单独设立帐户，独立运作，专款专用，严格限定该基金的用途，储备物资的购买和销售均在此账户内收支。储备物资的管理费用，包括仓库建设、维修费用、管理费和人员工资等，应另行支出，不与应急救援储备基金混同。

(7)创新动态轮换更新机制。为保持在储物资的总体效能不随时间流失而降低，轮换更新是有效途径。对一些军民通用的应急物资，利用市场进行新、旧物资的周转轮换，将这些临近保质期的物资投放到市场。对于所存军队战备物资与应急物资品类一致的储备物资，在没有过期报废，不影响保障的前提下，将储存时期长、技术含量相对较低的战备物资用于应急抢险救灾，同时将国家应急救灾物资转为军队战备物资。通过运用法规、行政命令和资金补偿相结合等方式来实现储备物资的“常储常新”。

5 结 语

近年来，军队遂行多样化军事任务日益频繁，成为参与各类应急救灾任务中的一支重要力量。为军队统筹建立一定规模的应急救灾物资储备，实行国家应急物资军地联储模式，可以有效解决应急救灾物资储备问题，提高国家和军队应对突发事件的能力。

［1］ 帅国让.应急物资调度及期权采购策略研究［D］. 南昌:江西财经大学，2012:1-3.

［2］ 张红.我国应急物资储备制度的完善［J］. 中国行政管理，2009(3):44-47.

［3］ 姜在君.国家物资储备管理理论与方法研究［D］. 武汉:武汉理工大学，2007:43-45.

［4］ 杨志伟. 国家应急救灾物资军地联储研究［J］. 国防，2012(5):9-12.

［5］ 刘浪.非常规突发事件航空应急物流相应的军地协调机制［J］.北京理工大学学报，2012，14(2):93-99.

［6］ 路胜，丁玲，王爱玲. 基于多样化军事任务的战备物资军地联储体系研究［J］.后勤学术，2012(增刊):59-61.

［7］ 荀烨.军队战备物资储备结构优化模型研究［J］. 军事交通学院学报，2009，11(2):73-76.