基于群众路线的同级监督研究——以烟草系统为标本

莫家大 王 珺

（怀化市烟草局监察科，湖南 怀化418000）

如何提高监督效益？有两类观点：其一，上提一级监督机构，或由上级监督，上级权力监督本级权力，避免不敢监督的情形；其二，增加监督设备，广泛使用电子监控，避免不便监督的问题。课题组认为，以上两类设计，大幅改变监督体制，增加监督成本，降低社会信用，可行性不大。课题组主张，监督体制改革，必须坚持群众路线，整合存量监督资源，激活群众监督潜能，大力发展同级监督。

同级监督，俗称内部监督，指依靠本级组织的要素，监督权力和资产的运行，降低廉政风险和经济风险，提升廉政绩效的监督体制。

1 最需监督、最难监督的标本

党政合一。烟草系统从国家局到县级分公司，党政合一，党组书记兼任局长，党组成员兼任其他领导，二块牌子一套人马。

政企合一。烟草专卖局与烟草公司，二块牌子一套人马，局长兼任经理，其他领导兼任公司职务。

绝对垄断。烟草公司在经济市场中居绝对垄断地位，垄断地位由行政权力规定和保障，不同于一般的市场垄断，是行政垄断基础上的经济垄断，是绝对垄断。

权力高度集中统一。烟草系统的政治权、行政权、经济权三权合一，且经济运行是最严格的计划经济，权力高度集中于党组、上级局、国家局、国家局党组、国家局党组书记。

超大经济规模。据国家烟草局赵成康局长报告，2010年烟草行业实现工商税利6045.52亿元，占国家总收入的7.24%，是国家关税收入的3倍，是国家房产税的6.76倍，比国防支出总额还多1000亿。[1]

系统封闭。因为卷烟禁止广告宣传，大部分人不接触烟草制品，烟草产业链相对短小，严格专卖制度也阻止大众了解烟草系统。

烟草系统有较好的同级监督传统。除一般的纪检、监察、审计监督之外，有专卖监督管理系统，监督检查烟草专卖品的生产经营活动，特别是内管机构专门监督内部人员的违纪行为，有比较成熟的体制。

水利质量检测人员的专业能力直接影响着质量检测的结果，所以水利企业要重视质量检测人员的能力培训，定期的组织质量检测人员进行专业培训，这样可以有效地提高他们的质量检测能力，还要对检测人员进行职业素养教育，让他们具备较高的社会责任心和职业素养，这样才能在质量检测的过程中切实的负起责任，按照相关的标准要求规范检测，保证质量检测的准确性和真实性。另外，水利企业招聘质量检测人员的时候，要尽可能多招聘一些专业的质量检测人才，并且要质量检测经验丰富的，这样更能保证质量检测的准确性。

因此，烟草系统权力高度集中，利益空间巨大，社会监督偏弱，是廉政风险和政治风险很大的行业。从另一方面说，烟草系统能搞好监督，其他机关、行业的监督则迎刃而解。

2 群众路线是监督工作的生命线

群众路线是党的根本工作路线。以毛泽东为代表的中国共产党在长期斗争中形成了一切为了群众、一切依靠群众和从群众中来、到群众中去的群众路线。

“一切为了群众”，是我们党一切工作的根本出发点和目的。烟草系统内部监督，确保国家利益至上、消费者利益至上的实现，确保国有资产保值增值，确保烟草系统员工的就业机会和劳动效益。因此，只有把监督目的确立在服务群众的基础上，才能获得其合理性和合法性。“一切依靠群众”，是我们党一切工作的力量源泉。邓小平在总结自己时说：我只不过是总结人民的实践经验而已。纪检监督必须依靠群众，才能获得最广泛的信息，最坚强的后盾。当然，一切依靠群众，并不是人海战术。

“从群众中来，到群众中去”，是我党的根本领导方法和工作方法。即在集中群众意见的基础上制定方针政策，交给群众讨论、执行，并在讨论、执行过程中不断根据群众的意见进行修改，使之逐步完善。

监督体制改革，走群众路线，走上层路线，还是专业路线？现在侧重于后两者。这里存在三个错误：第一，群众水平较低、政治冷淡，没有监督的积极性和能力；第二，现代管理都是专业管理，纪检监察也应该如此，依靠专门人员和专门机构；第三，现代行政服从理念，加之官本位传统，只有上级才能管住下级。这些错误的本质，是英雄史观在监督领域的体现。历史已经反复证明，人民是创造历史的真正动力，群众路线是一切工作的生命线，也是监督工作的生命线，同级监督为主、其他监督为辅的监督体制，是监督工作贯彻群众路线的必然选择。

当然，要调动群众的监督积极性，须在以下三个方面功夫：

第一，淡化“多种花，少栽刺”的传统观念，大张旗鼓宣传铁肩担道义的典型人物，培育大众的正义感。第二，贯彻职工民主制度，民主管理落到实处，把采纳职工建设性意见作为法律责任来理解。第三，消除对现代企业制度的误解，资本主义国家的职工也有企业管理权，何况是我国国有企业员工？员工是国有企业的真正主人。第四，消除普通职工普遍存在的自卑感，从舆论上、政治上落实工人阶级的主人翁意识和领导地位。

3 群众是人的集合体，监督要以人为本

群众不是虚无飘渺的概念，是人的集合体。烟草系统的群众，就是系统的普通职工、普通客户、普通消费者，领导也是群众一员，都是七情六欲、生动活泼的人。因此，监督体制的设计，要以人为本，从人的因素出发，尊重每个人的人格和利益，预防人性的弱点。

人是什么？人类能认识自己，是人类的巨大进步；人能意识到这个问题，可以看作人与动物分野的标志之一。斯芬克斯其实就是哲学家的化身，他在警告人类不要忘记了自己是人。[2]人是生产力中最活跃的因素，也是最复杂的因素。马克思说：人是社会关系的总和。[3]也就是说，社会关系有多复杂，人就有多复杂，决不能从单一角度去理解人、把握人、管理人。

如何从复杂的社会关系中把握人？社会关系可分为人的关系、物的关系，而物的关系的后面是人的关系，归根结底是人的关系。马克思和恩格斯说：“实物是为人的存在，是人的实物存在，同时也就是人为他人的存在，是他对他人的人的关系，是人对人的社会关系。”[4]物质关系、资本关系、阶级关系可以复原为人的关系，并且必然是人的关系，应该看到人的关系，否则，我们的研究既是无源之水，也是无的放矢。后马恩时代的学者，研读马恩著作最大的缺陷，就在于此。

人处在社会关系中，要根据人所处特定社会关系设计监督。烟草系统的同级监督，要根据系统内人的知识、能力、素质设计监督方式，根据人的权利大力设计监督强度，根据人的工作岗位和工作环境设计监督模块。

设计监督体制，必须考察人的道德水准。对人的德与能的考察监督方式有差别，考察人的能力易，考察德行难。德行有内在性、隐蔽性、多面性、多元化的特点，不易细化量化，容易一叶障目或一俊遮百丑。白居易曾感叹：“周公恐惧流言后，王莽谦恭未篡时。向使当初身便死，一生真伪复谁知！”（《放言五首》其三）

4 群众意志法律化，监督法律操作化

走群众路线，建法治国家，必须把群众的监督要求、监督权利法律化。法律具有公开、规则、确定、强制的属性，能够满足监督刚性的需要。通过监督关系确定监督主体、监督相对人，监督内容、监督方式、监督责任、责任确定程序、承担责任方式，并且赋予国家强制执行力。监督法律化，监督融入了国家法律体系，获得了国家机器支持，监督力度就会大大增强。邓小平说：好的制度可以使坏人变好人，不好的制度会使好人变坏人。［5］制度好坏的标准之一是法律化，他曾说，还是法律靠得住些。许多好干部因为得不到有力的约束和监督，时间久了，不免犯错误，腐败势力就可能趁虚而入。

好的法律应该操作性强。我国烟草系统监督法律比较多，国家级的如《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》、《烟草专卖许可证管理办法》等，根据《新法规速递》软件统计，有关烟草的省级以上法律454个。匆庸讳言，纲领性的多，柔性的多，好操作的少。监督法律要包括明确的、具体的、务实的、科学的操作要领。

5 监督监督者，非群众不可

我国监督不力的另一原因,是监督者没有被监督。监督者因为监督可能导致自身利益的受损,而不监督。监督者这样取舍,不仅没有风险,还可能获得交换利益,因此现行监督者监督被监督人不仅没有风险机制,也没有激励机制,甚至是一种反向激励机制。

必须设计一种体制力量,让监督者摆脱被监督者的制约，迫使监督者不敢不监督,监督不力必会追究。此种力量何在？上级监督有这种力量；但是，最高层由谁监督？可能有人说，国家领导人德高望重，不需要监督。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[6]阿克顿也说：绝对权力导致绝对腐败。[7]我们认为，党的建设、国家建设的的主要方向，是日益强化对高层领导机关、高级领导干部的监督，侧面证明上级监督模式有缺陷；监督监督者的最强动力源是人民群众。我们设计的烟草系统同级监督模式解决了这个问题：主管监督员工，内管监督业务部门，纪监审监督内管，员工、客户监督纪监审，群众具有最后监督权和最高监督权。

6 同级监督是群众路线的必然选择

监督工作要坚持群众路线，群众在哪里？群众在本单位。群众最熟悉本单位的事务，最清楚风险环节，最便于监督。因此，本单位群众监督为基础，职能部门相互监督，纪监审专司监督，整合监督资源，才是最有效的监督，我们称之为同级监督模式。

第一，同级监督只需要在现体制中，嵌入相关模块即可，本质上是监督资源的优化组合。如历年种植合同全部上网，就解决了种植、收购、补贴监督的大部分问题。第二，如果改行上级监督模式，成本大幅上升：本级监督机构上提一级，势必导致经营部门要求提高待遇；上级监督人员如果是流动的，则需要支付大量差旅费和调查费；如果是固定的，上级监督人员必然行使监督权，则浪费了本级监督资源。第三，从烟草系统既有架构看，监督绝不能是几个专门机构和人员的监督，几乎是一种全程全方位相互监督，不是单独上提纪检、监察、审讯级别可能解决的，如内管机构是系统内重要的常设监督机构，不可能都上提一级。第四，如果以社会监督模式为主，需要搭建监督完全开放的动态平台，即让社会了解烟草系统的全部运作机制、现实生产和管理过程，这个成本目前无法估计。第五，不让熟悉情况的群众和同级监督，硬让不熟悉情况的上级监督，这是悖论。本级干群最熟悉本级事务，善于监督；工作关系与监督关系合一，便于监督；相互提醒，相互砥砺，形成监督氛围、廉政文化，乐于监督。

［1］姜成康.坚定信心 奋力开拓 全面推进“卷烟上水平”各项工作落实：在2012年全国烟草工作会议上的报告[[EB/OL].中国烟草市场网站20110118.国家统计局.中央和地方财政主要收入项目(2010年)[M].中国统计年鉴8-5.

［2］[德]黑格尔.美学（第2卷）[M].朱光潜，译，北京：商务印书馆，1979，6.

［3］马克思恩格斯选集·关于费尔巴哈的提纲（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995,56.

［4］马克思恩格斯全集·神圣家族（第2卷）[M].北京：人民出版社，1957：70.

［5］邓小平.党和国家领导制度的改革[M]//.邓小平文选(第2卷).北京：人民出版社，1994:333.

［6］[法]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].张雁深,译.北京：商务印书馆，1963:154.

［7］Dalberg-Acton,John Emerich Edward.Essays on Freedom and Power[M].Boston:Beacon Press,1949:364.