积极构建国有企业权力运行的制约和监督体系

■ 王晓波

积极构建国有企业权力运行的制约和监督体系

■ 王晓波

在新形势下，国有企业的反腐倡廉工作面临着空前复杂的形势和严峻的挑战。要遏制大案要案频发的势头，必须既治“标”更治“本”，紧紧围绕权力这个核心，在建设现代企业法人治理结构过程中，构建科学合理的权力结构，建立全方位、多层次、多方面的权力运行制约监督体系，把握好权力运行的关键节点，权力运行到哪里监督就跟踪到哪里，以防止公权力异化，确保国有资产的保值增值，大大增强国有经济的活力、控制力和影响力。

习近平总书记在党的十八届三中全会的报告中指出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进笼子里的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。”对于国有企业来说，要确保国有资产健康运行、保值增值，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系，健全惩治和预防腐败体系，而最核心的就是强化权力制衡，对权力进行制约监督。

辩证客观地看待权力

权力是什么？德国学者马克斯·韦伯认为：“权力是把一个人的意志强加在其他人的行为之上的能力。”这个观点代表对权力的最普通的看法。权力观是指对权力的总的看法，包括对权力的来源、掌握权力的目的、行使权力的方式、为谁掌权、为谁服务等问题的认识和态度。权力是把“双刃剑”，具有正负两方面的效应。一方面，权力是个“好东西”，可以用它来指挥、管控、支配对象，实现用权者的意图。但另一方面，权力又是个“老虎”，稍有不慎，就会让擅权者掉进“虎口”，毁掉自己。

19世纪，英国历史学家阿克顿勋爵有言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。美国总统布什在一次演讲中说：“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。”

在我国，邓小平在他的一系列著作中都十分深刻地分析了权力过分集中、权力不受限制所造成的严重危害，提出了依靠分权、监督、民主和法制等措施制约领导者权力的思想。1980年8月18日，他在中央政治局扩大会议上提出“权力不宜过分集中”的观点。他说：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象、权力过分集中现象……”他强调：“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在，再也不能不解决了。”

习近平总书记在党的十八大以后也强调指出：“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”同时，他还提出，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”

由此可见，任何执政者或掌权者，都面临着几个无法回避的问题，这就是：如何认识权力？权力是谁赋予的？为谁用权？怎样用好权？对于每一个党员领导干部而言，必须明白：我们的权力是人民赋予的，是为人民服务的，必须自重、自省、自警、自励，做到慎权、慎独、慎始、慎微，切实防止公权力的异化，防止人民的公仆蜕变为人民的敌人。

纵观古今中外，凡是腐化堕落的“公仆”，都是把“公权”变成了“私权”，最后被权力的虎口吞噬。所以，用权者必须树立正确的权力观，正确地看待权力，真正做到权为民所用、利为民所谋、情为民所系，始终保持党同人民群众的血肉联系。国有企业的每一位党员特别是党员领导干部都必须明白，我们手中的权力是人民赋予的，人民是我们的服务对象，也是我们的衣食父母。国有资产是人民的资产，我们要倍加珍惜、倍加爱护，努力实现国有资产的保值增值。

近年来，国有企业反腐倡廉形势相当严峻，大案、要案频频发生，腐败现象呈现易发、多发的态势，对企业的经济效益、管理效能、外部形象等都产生了巨大的危害。比如，国务院国资委原主任蒋洁敏涉嫌严重违纪案、大庆油田腐败案、中石油高管腐败案、中储粮窝案、中国移动腐败窝案、广东健力宝贪腐案、三九集团赵新先滥用职权案、中国移动重庆有限公司沈长富巨额受贿案、重庆市广播电视集团李晓枫受贿大案、银河证券肖时庆受贿案、首都机场张志忠、民航华北局黄登科等寻租腐败案等等，无一不是权力运行失控，导致主要用权者权力寻租、以权谋私造成的。纵观近年来发生在国有企业的大案要案，大多发生在大权独揽、刚愎自用的“一把手”身上，同时也发生在虽然职位不高，但握有实权的某些部门领导或经办人员身上。这就提醒我们：国有企业的反腐倡廉，既要治“标”，更要治“本”。这个“治本”，就是“治权”，我们要着重在分好权、用好权、控好权上下工夫。故而，国有企业反腐倡廉要围绕权力制衡展开，真正“把权力关进制度的笼子里”。

科学合理地分配权力

权力分配是否科学合理，关系到权力生态是否优化、权力运行是否顺畅。如果权力格局失衡，职权不明晰，权责不对称，权力过分集中在少数人手里，就必然导致权力滥用、腐败滋生。因而，注重顶层设计，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，就能最大程度地减少权力“寻租”的机会，这是构建不能腐败的防范机制的前提和基础。这就要求我们科学配权，明确权力运行边界。因而，必须坚持依法、依纪、高效、规范、透明的原则，推行廉政风险防控机制管理，明确划分党委、董事会、执行层、监事会、纪委以及各部门、单位和岗位的权限范围、基本职能，按照职权法定、权责一致的要求，制作每一项职权的“运行流程图”，锁定权力运行边界。从而，让权力在既定的轨道、按既定的线路运行，形成不易腐败的保障机制。在此基础上，坚持“有腐必反，有贪必肃”，“老虎、苍蝇一起打”，充分发挥国有企业纪委严查腐败案件的治本功能，形成不敢腐败的惩戒机制。

必须看到，改革开放以来，国有企业取消了计划经济时期的党委领导下的厂长（经理）负责制，普遍实行了厂长（经理）负责制，党委不再对企业发展负领导责任，而是实行保证监督。但在相当多的国有企业内部，党政之间未能处理、协调好二者关系，形成了实际上的权力偏移状态，即企业的生产经营、对外投资、对内扩建、资金管理、干部人事、职工招聘、职工福利等事项，都由执行层说了算，“一支笔”签了办，而《企业法》授予企业党委的保证监督权力几乎成了空话。这是形成国有企业权力监督真空的体制原因之一。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“国有企业党组织要适应建立现代企业制度的要求，完善工作机制，充分发挥政治核心作用。”中央纪委在《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中提出：“加强国有资产和金融的监管，健全国有资本投资决策和项目法人约束机制，实行重大投资项目论证制和重大投资决策失误追究制。完善国有企业法人治理结构，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责。加强对资本运营各个环节的监管，防止国有资产流失，维护职工合法权益。”同时，还进一步提出“健全现代企业制度，完善公司法人治理结构……推进国有企业监管体制改革。健全国有资本经营预算、企业经营业绩考核和企业重大决策失误追究等制度。建立健全国有企业及国有资本占控股地位、主导地位企业领导人员的经济责任审计制度。健全国有企业经营管理者薪酬制度和国有企业管理层投资持股制度，规范收入分配秩序。完善国有金融资产、行政事业性资产和自然资源资产监管制度，建立具有中国特色的国有企业监管体制。”这一系列制度建设和监管措施，既是政府国资委、国有企业决策层、执行层的责任，也理所当然是国有企业党委、纪委义不容辞的责任。尤其是国有企业党委绝不能放弃自己的政治责任，必须发挥政治核心和保证监督作用，经常深入调查了解党员、干部和员工对企业发展的建议意见，参与企业的重大决策，把好关导好向；加强党的自身建设，增强企业党组织的执行力、向心力和凝聚力，提高党员的整体素质和拒腐防变的能力，保证党的路线方针政策在企业的贯彻执行，支持企业在争取经济效益最大化的同时履行社会责任，始终坚持“以人为本”的科学发展观，推动企业又好又快可持续发展。同时，党委要加强对纪委的指导和支持，充分发挥纪委对企业领导班子和成员的监督，参与企业资产重组、工程招标、物资采购、干部任免等工作的全过程，对决策执行层用权行为进行具体的、动态的、全程的跟踪监控，对腐败现象提前预防和坚决查处。

根据党的十八届三中全会精神，国务院国资委指出，到2020年,除少数特殊领域外，大部分国有企业将发展成为混合所有制企业,国有资本可以根据需要实施绝对控股、相对控股、参股,也可以实行优先股、黄金股等形式。原有国有企业不再是纯而又纯的国家单一所有，实现了投资主体多元化，形成混合所有制，必然产生董事会、监事会、股东代表大会。这种资产和经营结构，应当说体现了决策、执行、监督三位一体且相互之间既联系又制约的权力结构。但不能因此取消国有企业党委对企业的政治领导，党委、纪委不能被排斥在高层决策圈之外，而可以分别进入决策层和监督层任要职，依法参与重大决策过程和实施保证监督。在必要时，特别是当企业发展处于关键时刻或者危难时刻，党委要理直气壮地站出来做出决议，为企业宏观发展引航导向，帮助企业回避风险、渡过难关。要按照现代企业制度要求，推行法人治理结构，科学划分各自职能，合理分配权力，适时监控权力，营造既有分工又有合作、既有主体又有配属、既有运行又有管控的良好权力生态。

总之，只要决策层、执行层、监督层三方真正明确了各自职能，党委、纪委依法参与了决策和监督，各方都各就各位、履职尽责，就会真正形成相互制约、相互监督的权力制衡机制，防止权力在运行中异化，被个别人滥用，而导致决策失误、国有资产流失。

依法有序地运行权力

把握好权力运行的关键节点。权力的运行具有其自身规律，也必然体现运行轨迹，常会出现几个关键节点。这些关键节点，既可以是权力作用于工作推进的“着力点”，也可以是权力容易发生异变的“转拐点”，甚至可以成为权钱交易、权色交易的“易发点”。因而，在重点领域、关键环节、重点岗位要重点监控，严防死守，切断权钱交易、权物交易、权色交易的渠道，不让权力发生异变。

建立全方位、多层次、多方面的权力运行制约监督体系。无数事实证明，对权力必须实行最严格最密切的监督。归纳起来，它包括班子成员的相互监督，纪检监察部门的专门监督，自下而上的群众监督，覆盖广泛的舆论监督，朝夕相处的亲人监督，无孔不入的网络监督。这些监督形式，虽然各自的主体、对象、方式不尽一致，却构成了全方位、多层次、多方面的监督体系。只有当这些监督都发挥了作用时，才能对腐败行为产生压力，对腐化分子产生震慑力。

坚持党的群众路线，依靠群众反腐倡廉。群众的分布是广泛的，群众的视角是全方位的，群众的眼睛是雪亮的。群众是真正的英雄。在群众路线学习实践教育活动中，既要构建一支为民务实清廉的干部队伍，又要培育一支敏锐、忠诚、负责的群众队伍。大凡搞腐败的人，总是自恃才高、脱离群众、迷信权力、玩弄权术，热衷于大搞形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风。然而，狐狸的尾巴藏不了，他们刮“四风”、搞腐败，总会有蛛丝马迹。只要广泛发动群众，让群众参与、监督权力运行，让权力在阳光下运行，就能减少权力异变的机率。

综上所述，在新形势下，国有企业的反腐倡廉面临空前的复杂形势和严峻挑战，要遏制住大案要案频发的势头，必须既治“标”更治“本”，紧紧围绕权力这个核心，在建设现代企业法人治理结构过程中，构建科学合理的权力结构，建立全方位、多层次、多方面的权力运行制约监督体系，把握好权力运行的关键节点，权力运行到哪里监督就跟踪到哪里，以防止公权力异化，确保国有资产的保值增值，大大增强国有经济的活力、控制力和影响力。