行政事业单位预算管理问题探析

王小强

行政事业单位目前实行预算管理的主要形式是部门预算，部门预算实行“一个部门一本预算”的综合预算管理。部门预算是指政府部门依据国家有关预算管理政策规定，结合自身未来一定时期履行职能的需要，从基层预算单位开始逐级编制、审核、汇总、上报，由财政部门审核并提交各级人民代表大会依法批准的部门综合财务收支计划。

一、当前行政事业单位预算管理中存在的问题

(一)缺乏从事预算管理工作的专业技术人员

首先，预算管理工作者的业务素质有待提高。我国行政事业单位的财务人员很多没有接受过系统的会计专业教育和培训，预算管理工作者业务水平普遍不高。同时，很多行政事业单位没有设置专门的预算管理机构，仅由财务人员兼任预算管理人员。这些行政事业单位在进行日常收支活动业务时，根本不按照年初编制并审批后的预算执行，使预算管理空有其表，形同虚设。另外由于各个业务部门没有充分参与到预算管理中来，造成各部门对预算管理的重要性认识不足，因而部门内没有配备专门的预算工作人员，使预算工作没有落到实处。

(二)预算编制方法缺乏创新

我国大力推行的预算编制方法——零基预算法已经多年，但在行政事业单位效果却不太理想，采用此方法编制预算的行政事业单位很少。在预算编制的过程中，很多行政事业单位并非根据部门人员配备以及实际业务发展水平为基础，确定整体的预算收支水平。这些行政事业单位往往都是沿用“上年数+本年因素”的预算编制办法，在原来收支的基础上对数字进行简单的加减，没有做详细的数据分析[1]。造成的后果是预算数据和预算执行结果完全脱节，预算没有起到内部控制的作用，另一方面也很难将预算指标分解到各个相关职能部门来执行。此外，目前很多行政事业单位的预算编制时间较短，目前虽然政府部门预算编制实现了“二上二下”的工作方法，但由于预算编制没有专门的机构和人员，财务人员在完成基本的凭证审核和账务处理工作之外，投入到对部门预算项目进行分析和论证的时间和精力十分有限。

(三)绩效监督机制不健全

目前对行政事业单位预算绩效评价指标量化很难，对其预算管理的绩效评价多数只能从定性方面来考虑。绩效评价方法主要有成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法，这些方法并不能完全适用于所有的行政事业单位。绩效监督机制不健全造成行政事业单位在实际预算执行中对项目经费的支出审核方面缺乏有效的监督手段和方法。多数行政事业单位在思想上重视预算的编制，对预算执行过程的监督机制不够重视，由此导致了我国行政事业单位经费使用的盲目性和随意性。

(四)预算缺乏执行力

我国很多行政事业单位一方面没有建立一系列明确的预算考核指标，同时对预算执行结果也无考核意识，这就造成预算管理中预算执行、分析和考核制度虽然建立了却不完善;另一方面预算执行结果并没有与相关人员的业绩评价与考核相衔接，造成预算执行的好坏对预算执行人缺乏约束力。要提高行政事业单位的预算管理工作水平，财务部门仅仅是审核原始凭证的合法性是不够的，要更多的从预算执行角度来掌控经费支出的合理性。

二、改进行政事业单位预算管理的几点思考

(一)加强制度建设，重视预算管理工作

财政部实行金财“金财工程”①以来，部门预算、国库集中支付、政府采购、公务卡结算制度已经逐步在行政事业单位执行，行政事业单位预算管理制度框架已经基本建立。以江西省为例，2014年4月下发《江西省经费管理有关文件汇编》至各行政事业单位，从制度建设方面规范行政事业单位预算管理与执行。汇编内容包括:《江西省省级“三公”经费预算管理和公开办法》、《江西省财政厅关于省直党政机关国内公务接待开支标准及接待经费管理有关事项的通知》、《江西省省直机关差旅费管理办法》、《江西省省直机关会议费管理办法》等，从制度方面约束预算的编制与执行。预算一经批复，任何单位和个人都无权更改各级人民政府报经同级人民代表大会表决同意的年度财政预算。行政事业单位应该从思想上重视预算的严肃性，掌握《预算法》的精髓，在实际工作中抓好预算编制、执行、考核工作。

(二)提高专业人员素质，加强预算编制科学化

预算管理是一项综合性系统工程，离不开高素质的人才。行政事业单位过去传统手工记账的核算方法对财务人员的专业要求不高。实施“金财工程”①以后，对财务人员专业知识及电脑操作技能提出了更高的要求。行政事业单位要把有财会专业技能的人员充实到财务部门任职，在专业技能培训方面舍得投入资金，更新财务人员专业知识，提高财会人员素质。另外，要建立会计职业道德跟踪监测系统，建立良好的内部工作环境。

科学合理的预算编制方法可以合理配置预算资金，更好地履行政府职能，促进经济建设健康发展。过去的经费预算编制往往采用历史基础编制加弹性系数的方式进行，造成经费预算控制数在部门之间、项目之间分配不平衡。应该在行政事业单位引入零基础预算编制方法，以单位目前财政供养的实际人数和人事厅核定的工资标准确定工资福利支出总额，按财政规定的定额标准确定日常公用支出，从预算的源头严格控制“三公”经费的开支，对项目资金的预算编制严格按照项目的进度来安排资金的使用。此外，在预算编制的周期方面，应该采用动态化预算编制方法，缩短预算执行周期。现在下一年度的预算编制往往从上一年的下半年就开始，很多工作计划还没有安排，包括人员增减、项目执行情况等都尚不明确，结果是第二年的预算数据往往靠财务人员的简单预测，如果出现偏差，过度依赖第二年的预算调整来解决问题。如果试行上半年的预算执行周期是3月至9月，然后从6月开始进行下半年的预算编制工作，这样就能够有效避免预算执行周期时限已到而下一周期预算仍未推行的空白和混乱[2]。

(三)强化预算执行意识，加强信息技术保障

增强法治意识，强化预算执行的严肃性。财政部门和预算单位要牢固树立依法行政、依法理财的观念，严肃财经纪律，严格执行预算管理法律法规制度，规范业务操作，杜绝预算管理中的随意性，强化预算执行的严肃性，增强预算编制的真实性、准确性。加快推进预算执行管理的规范化和法制化进程，加强协调配合，建立部门责任制度，主管部门作为预算执行主体，要切实履行管理职责，监督指导所属单位规范执行预算，加强预算执行分析，及时、准确、全面地向财政部门反馈执行情况和有关问题[3]。现在是信息化的时代，及时收集与分析各项数据有利于预算的准确执行。行政事业单位要根据自身业务特点量身定做ERP②系统，将财务管理软件纳入到整个部门的信息系统中，实现各部门资源的共享，加强网络建设帮助财务管理部门提升信息获取、分析的工作效率，更有利于整体预算的管理和执行。

(四)加强内部审计监督，健全风险评价体系

内部审计监督的机构设置和人员安排，要符合不相容职务相分离的原则，以保证内部审计的独立性。这要求财务人员除了掌握财务知识外，还要熟悉本单位业务流程和经费使用状况。另外可以聘请专业的审计机构对单位的预算管理进行独立审计，找出预算管理中存在的不足之处，提出改进意见。在预算管理中引入风险预警机制，跟踪监督各个部门经费预算执行情况，及时反馈执行信息，及时调整预算执行内容，最大限度提升预算执行的实际效果，合理规避预算执行中的偏差。

注释:

①即政府财政管理信息系统(简称GFMIS)，是利用先进的信息技术，支撑以预算编制、国库集中支付和宏观经济预测分析为核心应用的政府财政管理综合信息系统，是财政系统信息化建设目标和规划的统称。

②ERP——Enterprise Resource Planning企业资源计划系统，是指建立在信息技术基础上，以系统化的管理思想，为企业决策层及员工提供决策运行手段的管理平台。

[1]周晓燕．基于行政事业单位预算管理加强问题的探讨[J]．特区经济，2012，(10)

[2]孙秀君．党政行政事业单位经费预算执行存在的问题及改进对策[J]．中国总会计师，2013，(9)．

[3]罗光平．浅议如何加强部门预算执行管理[J]．中国科技信息，2010，(2)．