阳光预算 阳光政府

□本刊编辑部

8月份的月底，《预算法修正案草案(四审稿)》提请十二届全国人大常委会第十次会议审议。2014年8月31日，全国人大常委会表决通过了修改《预算法》的决定，修订后的《预算法》将于2015年1月1日起施行。历经十年、前后征求30余万条意见、四易其稿、跨越三届人大任期的《预算法》修改终于在此划上了句号。

十八届三中全会的《决定》提出“国家治理体系和治理能力现代化”。《决定》还指出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。管理好一个现代国家，就要有规范的现代化财政制度，这是现代国家基本制度的一项基本建设。在一个现代国家，被称为“经济宪法”的《预算法》的重要性不言而喻，世界其他国家的实践证明，一部科学合理的《预算法》，能更清晰地划定政府与市场边界，厘清中央和地方权责关系，有助搭建良好的国家治理架构，有效地遏制腐败；换言之，预算管理制度的完善，是一个国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，将成为“阳光预算、阳光政府、依法行政”的法律保障。而在我国，这部法律关涉到人大与政府、中央与地方、政府部门之间等诸多关系，这是十年修法多次磨合的重要原因，也是推动深化改革和依法治国的一个重要突破口。

在全面深化改革的背景下，《预算法》修法承担着推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重大使命与责任。我们看到修改后的《预算法》既针对现行财政制度的弊端，也注重政府行政的实际，同时呼应财税改革的大局，呈现了诸多亮点。

其一，立法宗旨实现从“健全国家对预算的管理”到“规范政府收支行为”的突破，提出建立规范和制衡政府收支行为的法治型预算制度，这表明《预算法》更强调约束政府预算行为的手段，由此实现了从“管理法”向“控权法”的转变。其二，实行“全口径预算”将政府的全部收支纳入预算范围，把长期以来游离于监管之外的政府收入纳入监管范围，有利于建立健全全口径预算管理体系，杜绝“小金库”等腐败温床，维护法律的权威。其三，规定“预算全公开”，提出“建立全面规范、公开透明的预算制度”，预算公开是现代预算制度的本质特征，公开是监督的基础，通过预算公开制度保障人民群众对于财政预算的知情权，强化公众对预算活动的监督，除涉及国家机密的事项以外，经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告报表，以及政府的举债情况，应该在规定期限内向全社会公开说明，预算执行和其他财政收支的审计报告也应向社会公开。其四，完善预算审查、监督、明确预算责任，强化对预算的硬约束，规定各级人大要对本级预算、决算进行审查监督，并细化了审查的具体内容，对于重点支出和重大投资项目的预算安排和资金使用绩效也明确规定了审查要求。其五，明确规范和完善转移支付制度，将转移支付定位于推进均等化基本公共服务，用于政府公共事业而非干预市场经济活动，进而有效减少腐败、权力寻租等问题的发生。其六，在严格控制风险、举债主体、规模和用途的前提下，赋予地方政府有限发债权，并规定除满足《预算法》规定外“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”，同时明确对擅自调整预算的行为进行追责，这些条文有利于理顺中央和地方之间的财政权力关系，推动地方财权事权的统一。

财政预算是一个国家的账本，收入与支出牵涉到千家万户，《预算法》是以法律的形式规范“政府的收入从哪里来，支出用到哪里去”，是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。修改后的《预算法》的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。这场预算制度领域的改革，对于包含一般公共财政收入、政府性基金收入、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径财政收入已超20万亿元的中国来说，意义重大，是一个新的起点，将开启我国迈向现代财政制度的新时代。