法治视域下民族干部选拔与培养的思考

王永才 田艳

（中央民族大学，北京100081）

毛泽东同志曾指出：“要彻底解决民族问题，完全孤立民族反动派，没有大批少数民族出身的共产主义干部，是不可能的。”民族区域自治制度的巩固和完善，民族问题的最终解决，都必须有一大批德才兼备，坚持祖国统一和民族团结，又能密切联系群众的少数民族干部。同时，全面贯彻落实《民族区域自治法》的关键，也在于大力培养少数民族干部。因此，德才兼备的少数民族干部队伍的选拔与培养是解决我国民族问题的关键。

一、选拔与培养民族干部的重要价值

（一）是坚持和完善民族区域自治制度的内在要求

中华人民共和国成立后，我国结合实际，大力推行民族区域自治制度。而贯彻实施这一制度的关键，在于培养和选拔少数民族干部。少数民族干部懂得本民族语言和风俗，了解本民族历史，同时又有振兴本民族的强烈意愿，并能充分体现民族群众的愿望。这也决定了在解决民族问题上，在处理民族地区的局部利益与国家的整体利益关系上，在平衡民族地区及少数民族群众的各类合法权益上，都有不可替代的意义。更重要的是，建立一个科学合理的培养选拔少数民族干部机制，还会使广大少数民族群众切身感受到，民族区域自治制度并非空洞的形式，而是表现为实实在在的内容。

（二）是巩固和发展团结、稳定政治局面的需要

当前国际形势的纷繁复杂，个别国家和地区的动荡不安，政局不稳，不少是直接或间接地源于民族矛盾。我国作为一个统一的多民族国家，民族问题处理得好坏，直接关系国内政治环境的稳定与否。要处理好民族问题，重要的是要有一支得力的干部队伍，而其中最重要的组成部分就是本民族的干部，所以具体到民族地区，必须要有一支坚决执行党和国家的基本路线和政策，在任何情况下、任何时候都能与中央保持高度一致的少数民族干部队伍，并通过他们的工作，将广大少数民族群众加以凝聚，使少数民族和民族地区的各族人民在中央的统一领导下，团结一心，步调一致，共同经受各种政治风浪的考验。

（三）是振兴民族地区经济、提高民族地区竞争力的必要因素

我国的经济建设和改革开放现在已经进入到了新的发展阶段，少数民族地区的经济振兴关系全国经济的跨越发展。少数民族人民勤劳、智慧，有强烈改变现状、缩小经济社会发展差距的要求。民族地区有着极为丰富的资源，尚待进一步开发和利用；我国有两万多公里的陆地边境线，很多民族地区，是我国对外开放的前沿，有广阔的发展前景。诸多因素都是振兴民族社会经济的有利条件。利用好这些有力条件，充分发掘地方潜力，把握有利时机，加快民族地区经济发展，其关键要依靠党的政策引导，要依靠人才投入。如今，党中央关于全面实现小康社会方针已经确定，培养好一支德才兼备的少数民族干部队伍，带领各族群众艰苦奋斗，就能更好地促进民族地区的社会经济发展，逐步缩小与发达地区的差距，实现各个民族的共同繁荣。

二、我国民族干部培养和选拔的现状分析

（一）少数民族干部的数量纵向有所增长，但总体数量仍显不足

《民族区域自治法》第22条规定，民族自治地方的自治机关根据社会主义建设的需要，采取各种措施，从当地民族中大量培养各级干部和各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人，充分发挥他们的作用，并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。民族自治地方的自治机关录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾。民族自治地方的自治机关可以采取特殊措施，优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作。《就业促进法》第28条规定：各民族劳动者享有平等的劳动权利。用人单位招用人员，应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾。这些规定过于概括笼统，不能很好地实施和发挥出应有的作用。有关法律法规还要求，民族自治地方录用公务员对少数民族报考者予以适当照顾。《中华人民共和国公务员法》第21条规定：“民族自治地方依照前款规定录用公务员时，依照法律和有关规定对少数民族报考者予以适当照顾。”2007年11月6日人事部发布的《公务员录用规定（试行）》第6条规定，民族自治地方录用公务员时，依照法律和有关规定对少数民族报考者予以适当照顾。具体办法由省级以上公务员主管部门确定。根据前述规定，自2009年起，我国逐步推动落实公务员招考对少数民族考生实行划定比例、制定岗位、放宽条件或降低分数等优惠政策，并推动在部分民族地区和中央国家机关进行试点，以扩大少数民族干部队伍。

据有关部门统计，截止2009年8月，我国共有少数民族干部290多万人，约占干部队伍总数的7.4%；少数民族专业技术人员200多万人，约占少数民族干部总数的69.5%。各地民族考生录用比例均超过报考比例，有的民族自治地方少数民族的录用比例已远远超过当地少数民族人口比例。由此可见，虽然我国少数民族干部的数量有了显著增长，国家每年采取包括理论政策教育、岗位培训、挂职锻炼等多种方式来加强对少数民族干部的培养，但我国少数民族干部占干部队伍总数的比例仍然低于少数民族人口占全国人口的比例（8.49%）。

少数民族干部中的另一类人群值得我们予以特别关注，就是“党政机构负责人”。“六普”数据表明，2000——2010年间，全国就业人口中“党政机构负责人”的比例增加到1.77%，实际人数增加到1268.8万人，除了汉、壮、朝鲜、土家4个民族的“党政机构负责人”比例有所增加以外，其他各民族都在下降。“十二五”期间，如何加强少数民族干部的选拔与培养仍然是摆在我们面前的时代课题。

（二）文化素质有待加强，专业结构分布不合理现象突出

我们党明确指出，“各级党委要以更大的力量，进一步加强对少数民族，特别是中高级干部和各种科技、管理人才的培养。既要在数量上有计划地扩大，更要在提高素质、改善结构上下大功夫”。[1]

目前，我国少数民族干部的文化知识结构仍不够合理，特别是民族地区的少数民族干部与非民族地区的干部相比而言，其文化水平偏低。少数民族干部的素质与新时期新形势新任务的要求还不能完全适应。

伴随改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，特别是改革开放进入新的攻坚阶段，少数民族干部队伍结构不甚合理的问题日益突出，突出反映为专业技术干部数量不足，门类不全，尤其缺乏高层次专业技术人才，特别是在财贸、金融、经济管理等领域这类现象更为突出。就目前情况而言，分布的不合理性体现在人大、政协、民族、宗教、文卫体、工青妇等部门的少数民族干部多，在政府、经济部门的少；在党政部门的比企事业单位的多，在专业技术部门的少。[2]

同时，民族地区的基层少数民族干部，相对上级行政部门而言，其总体文化素质偏低、专业结构不合理的情况更为显著，其学历水平和知识储备提升的空间很大，其宏观意识、法制意识、发展意识、人文意识均有待提高。这既在一定程度上束缚了少数民族干部迅速、准确地领会和把握国家和党的政策、方针，影响了相关法律、法规的运用。同时，由于限于文化水平，尤其是对于汉语言文字的运用，他们大多数知识更新的速度较慢，其业务能力和知识结构尚未能适应新时期经济社会建设的发展需求，不能创造性地开展工作。对各民族成员来说，接受科技、教育的内容是一个层次的文化共享，分享科技成果而达到生活方式同质性的增强是另一个层次的文化共享，而接受和分享的过程所造成的对国家形象的认识则是更深一个层次的文化共享。[3]

三、我国少数民族干部培养与选拔政策的实施情况——以云南为例

据了解，人事部在少数民族地区考录公务员工作中对少数民族报考者已采取四项措施：专门拿出录用计划和职位招录民族考生；降低民族考生的报考资格条件；对民族考生实行加分或降分照顾；民族考生可以使用本民族语言进行笔试和面试。但在实践中也存在一些问题，例如，云南省采取倾斜政策录用少数民族工作人员。省级机关和省属垂直管理部门招录公务员时，招录5人以上的按不低于1/3、招录10人以上的按不低于15%的比例招录少数民族人员。云南省提出，力争用4至5年时间，使全省县以下政法部门及政法基层单位，都有通晓当地主体民族语言的法官、检察官、警官和司法调解员。在2009年云南省的公务员考试加分政策中，对7个人口较少民族考生笔试成绩加10分，对4个特困民族笔试成绩加8分，对其余44个少数民族笔试成绩加6分。换言之，云南的所有少数民族均可获得6至10分的加分。2009年据此政策公示的加分名单中，少数民族加分考生超过5万人。这样大规模的加分范围及分值引发了部分考生质疑。据2010年云南省公告：“2010年对少数民族的优惠照顾改为加大单设少数民族岗位的方式，不再进行加分照顾。

此外，云南省早在十年前就先后制定了《云南省县以上党政领导班子和干部队伍建设五年规划》、《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的实施意见》等一系列文件，并且提出“使全省人口在5000人以上的25个少数民族在省直部门都有一名以上的领导干部”的口号，提出“坚持重要干部重点培养，优秀干部加强培养，年轻干部经常培养，紧缺人才抓紧培养”的总体要求，因地因族制宜，分类指导，坚持强调一定比例，确保一定数量；坚持标准而不求全责备，体现特殊不降低标准；制定破格提拔使用少数民族干部具体措施；把竞争机制与民族政策有机结合，同等条件下，优先任用少数民族干部。独龙、阿昌、德昂和布朗4个民族因此第一次有了本民族的厅级干部，自治州的“一把手”基本都是少数民族。在省管干部中少数民族干部占30%；8个自治州领导班子中，少数民族领导高达57%；全省干部总数中，少数民族干部占28.4%。

2009年，云南省委出台《关于进一步加强少数民族干部队伍建设的意见》，大批优秀年轻的少数民族干部将被优先选拔任用。云南省委要求，到2010年，少数民族干部占全省干部总数的30%。省级机关、事业单位和群团组织的领导班子中，至少配备1名少数民族干部。注意从政绩显著的县以上干部、有突出贡献的专家学者及其他代表人物中，选拔掌握100名正厅级、200名副厅级少数民族后备干部人选，力争各少数民族都有一定数量的后备干部。云南省委提出，按照“六个优先”选用少数民族干部。德才兼备、政绩突出的，优先提拔使用；具备任职条件的，优先放到正职岗位上；与少数民族工作密切相关的部门，优先配备少数民族干部；本地区本单位急需配备少数民族干部一时又缺乏合适人选的，打破地区、行业、部门界限，统筹安排，在更大范围内优先配备少数民族干部；少数民族人口相对比较集中的地方，优先配备少数民族干部；同等条件下，优先安排少数民族妇女干部和少数民族党外干部。

云南省的相关少数民族干部政策也延伸到事业单位和政法系统中。2007年下发的《云南省人事厅关于事业单位公开招聘人员有关问题的通知》规定：少数民族地区、艰苦边远地区事业单位公开招聘人员（尤其是招聘少数民族人员）或国家政策有规定的，招聘条件可适当放宽，经报招聘工作主管机关批准，可采取特殊的方式进行招聘。此外，省委政法委、省委组织部等五部委厅日前联合发出通知，决定采取“高校+部门”定向培养的方式，从2007年起至2008年分两批招收、培养1000名少数民族政法干部，其中当年秋季学期首批招收540名。

四、关于少数民族干部培养与选拔的建议

（一）扩大民族岗的范围

在公务员录用计划中预留出一定数量的职位用于招收少数民族考生，特别是那些与民族宗教事务直接相关的工作或者少数民族聚居地区的公务员工作，以增加少数民族考生的录用机会。与此同时，在部分高等院校或民族管理干部学院中配套实施特殊的教育培训政策，对这部分少数民族考生进行基础知识或专业技能方面的培训，以使其能够快速适应实际工作，同时又能够继续传承本民族的优秀文化。

因为，从学理上看，“弱小民族不仅希望获得与其他民族平等的权利，它坚持自己的一种特定生活。因此，力图在国家的统一体中为民族权利寻找一个空间，给民族差异圈定一个范围，不至于破坏某种程度上必须处理的问题。这不仅需要普及适用于个体的公民身份的一般权利，而且也需要为民族的差异提供一个生存的空间，让集体的情感得以自由的发泄。”从这一意义上说，保留特定的民族岗位不仅有利于各项工作的顺利开展，对于民族个体与集体的人权保障，对于民族认同感的加强也有必不可少的重要意义。[4]

（二）实行少数民族特考制度

台湾地区《公务人员考试法》第2条规定，为因应特殊性质机关之需要及照顾身心障碍者、原住民族之就业权益，得比照前项考试（此处指第1条规定的公务人员考试种类）之等级举行一、二、三、四、五等之特种考试。截至2008年底，台湾原住民任公务人员为6693人，占全台湾原住民族人数之1.35%；占全台湾公务人员人数之1.98%，这与台湾原住民占全台湾总人口数2.17%的比例是基本持平的。从一定意义上，我们有理由认为，原住民特考制度推动了原住民公务人员数量的提升。

事实上，正像电影《马背上的法庭》中所描写的一样，在西部民族地区当干部与在一般地区当干部所面临的问题是有很大不同的，也因而需要支付较高的公共服务成本。我国也应积极推动在少数民族干部的选拔方面设立少数民族特考制度，通过特殊入学标准，但入学的条件、程序、考核办法、监督机制应该进一步完善。

（三）加试少数民族语言和文化

在我国少数民族干部的选拔中，放宽少数民族的报考资格条件是符合实际情况的，但是同样要求这些考生有一些“特殊”才能，即熟练掌握民族语言和文字、少数民族传统文化的传承人、拥有一定的民族文化技艺和传统知识等的少数民族考生的优惠标准应大幅度提高，否则难以起到选拔优秀人才的目的。因为这些才能是他们日后能够熟练从事一些工作的基础或必要条件。

国外也有类似做法，比如：挪威负责管理萨米人事务的是劳工和社会保障部下面的一个局，该局的公务员白人和萨米人都可以竞争，但一个基础性要求是掌握萨米语。挪威通过专门立法保护萨米人的语言、文化和生活方式，《萨米法》第三章详细规定了在本国境内及萨米语行政区使用萨米语的各项规定，有了立法工作的促进，该国的少数族群语言保护与发展成效是极显著的，该国境内萨米人的身份地位较以往有很大提高，挪威社会对待萨米人的态度已在观念和行动上也发生极大转变。[5]

（四）加强对民族干部的民族政策与民族法制教育

“十二五”期间，我国将大力推进民族工作的法治化进程，建立起一套程序完备、科学规范的民族立法工作机制，促进民族事务管理工作逐步实现制度化、规范化、法治化，这就要求我们拥有一支具有较高法治水准的民族干部队伍。2010年在青海发生的《青海省“十二五”教育改革和发展规划》（草案）制定过程中因双语教育中的民族语言而引发的争议，就是由于相关的民族干部不懂法引起的，这需要引起我们的高度注意。

（五）加大岗位培训和挂职锻炼的力度

各地应以党校和行政学院为主，对少数民族干部进行岗位培训；在高等院校设立培训点，选派少数民族干部参加学历教育或进修专业课程。可喜的是，近年来，中国干部教育机构建设得到较大发展，并且吸纳民族干部参加培训。比如：全国各民族院校举行民族干部培训班，中央和地方的党校、行政学院、干部学院、社会主义学院等招收民族干部学员。确立北京大学、清华大学等13所大学作为首批全国干部培训高校基地。成立浦东、延安、井冈山3所干部学院和大连高级经理学院，与中央党校、国家行政学院共同组成了国家级干部教育培训机构。新建中央民族干部学院，在部分民族学校成立民族干部培训部。[6]

短期的培训也应加强，可组织少数民族干部到国内经济发达地区或出国、出境参加各类短期培训；结合经济发展的实际需要，从国内外聘请专家学者为少数民族专业技术干部进行强化训练。我们建议今后的岗位培训中增加与实际工作相关的执政能力、理论素质、服务理念等的培训，以促进民族地区又好又快地发展。

同时，选派少数民族干部挂职锻炼、交流任职和多层次多岗位任职，提高其实际工作能力。按照有关规划，中国每年组织西部地区和其他少数民族地区干部约450人到中央、国家机关和经济相对发达地区挂职锻炼。这项工作开展20年来，已有5000多名干部参加过挂职锻炼。这种方式有利于少数民族干部学习东部地区促进经济社会全面发展的服务理念和管理经验。尤其是民族地区的基层干部，应当建立长效性的培训机制，提高其政治素养、业务技能和宏观意识，因为他们这样一种“边缘化”的中间身份使得国家标准化的政府行为和地方的传统生活方式达成默契，也使社会控制更加丰富，有弹性，有人情，[7]其实践意义很大。

[1]国家民族事务委员会.中国共产党关于民族问题的基本观点和政策（干部读本）[M].北京：民族出版社，2002：289.

[2]于学强.论少数民族干部选用标准科学化的考量因素[J].西北民族大学学报（哲学社会科学版），2013，(3)：67.

[3]马戎，周星.中华民族凝聚力形成与发展[M].北京：北京大学出版社，2001：252.

[4]（加拿大）威尔·金里卡.自由主义、社群和文化[M].应奇，葛水林，译.上海：上海世纪出版股份有限公司，上海译文出版社，2005：196-197.

[5]谢元媛，（挪）奥斯·考乐斯.近三十年来挪威萨米人身份地位的变化[J].世界民族，2010，(3)，81.

[6]刘亚丽，杜君.全面建设小康社会时期党的少数民族干部教育探析[J].社会科学战线，2013，(3)：280.

[7]纳日碧力戈.现代背景下的族群建构[M].昆明：云南教育出版社，2000：256.