加强少数民族地区法治建设的几点思考

陈绍松 黄硕

（1.中南财经政法大学法学院，湖北·武汉430007；2.中国人民大学国家检察官学院，北京102206）

一、民族地区法治建设对于法治国家的重要意义

自建国以来，在中国共产党的领导下，民族地区的各项建设取得较大的发展，得到快速进步，民族地区制度也得到不断完善。法律和一系列少数民族政策保证了我国各民族平等、团结、互助的社会主义民族关系，保证了各民族在共同发展、共同繁荣的道路上不断前进。各民族的建设，特别是法治建设，对于我国的政治统一、经济发展和社会和谐稳定具有重大意义。在现代法治社会，没有各民族法治的共同建设就没有整个国家法治的进步。改革开放以来，党和政府就不断加强法治（制）建设，1997年党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。依法治国的基本方略成为我国构建社会主义和谐社会的主要路径和方法。社会主义的和谐社会是民主法治的和谐社会。

在新的形势下，处理好民族法治建设，对于促进我国社会主义和谐社会，实现中国梦具有重要意义。我国民族法治建设是民族工作的重要内容，是维护民族平等、促进民族团结和实现各民族共同繁荣的有力工具，同时也是我国社会主义民主和法治建设的重要组成部分。民族区域自治是在法律制度下的自治，是少数民族实现权利的重要途径。“自治成为少数群体维护其平等权利的一种制度安排，是少数群体在一定范围内的自主管理和自我治理，成为许多统一的多民族国家处理民族问题的一种方式”。[1]

法治是现代国家的治理方式，是目前人类社会最为有效的治理模式。社会的发展需要有一个良好的秩序和安全的环境。法治是秩序和安全环境的有效保障，没有有序的环境，社会就处于无序状态，人的权利就难以保障，就更不用说发展了。因此，一个国家要保持安定和谐的社会环境就必须抓法治建设，并且这个法治建设是一个全局性法治建设，无论是发达地区还是落后地区，无论是少数民族地区还是汉族地区，都一样要抓法治建设。《宪法》规定，“国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。”因此，这也是《宪法》精神，法治是一切有序环境的根本保障。

二、民族地区法治建设的基本现状

（一）经济发展水平较落后、市场化程度不高，影响法治建设

经济是发展的重要前提之一。在一个经济不发展不发达的地域里，其他建设也很难做好。经济的发展带来较多的物质积累，有了积累人们才有必要的物质基础去建设其他事业。法治建设也一样需要必要的物质基础。法治中的立法需要经济支撑，司法需要经济去运转和耗去经济成本。在经济欠发达的民族地区，法治的发展也受到制约。

在当前的司法法治经费运转机制下，司法的运行经费是由当地财政预算给出，司法行政部门的法治宣传工作的经费也无疑是当地财政支付。这样当地的能支配财政经费的领导往往在经费使用上会先行政再司法。因为，经费用于行政的效果是会短期出现的，效益是能让更多人看见的，而司法的效果则没有那么明显。因此，在这样的地方财政资金分配理念下，少数民族地区的法治建设的经费往往受到影响，其结果是法治建设因为缺乏大量经费而效果不明显。

（二）民众法律意识不高

法治意识是人对法律本身和法的运行的反映，是对法律的感觉、思维等各种心理过程的总和。目前少数民族地区法治意识不高，“民族地区法治意识淡薄，是影响法治建设的重要原因”。[2]

1.传统“宗法”观念与现代法治观念冲突。我国历史以来一直是依靠农业发展的国家。工业化程度不高及抵御自然灾害的能力水平不高等因素要求区域内民族大家庭具有很高的凝聚力才能抵制一切外来风险。在这样的环境下，少数民族地区的民族就需要一种“宗法”制度来对少数民族内部事务和族内纠纷进行治理。这种宗法制度在民族地区一代一代地延续下来，具有很强的治理族内事务的力量。可是在现代社会，随着现代工业和商业的高度发展，法律制度要具有国际视野的规范治理制度，这主要表现为现代法治要求我们的法治制度与世界其他国家高度趋同或相似性，这样我们才能处理很多现代事务，才能与世界接轨，才能走向世界。这样的要求就与我们民族地方的世世代代的“宗法”礼教产生冲突。因此，在现代法治建设的进程中，少数民族地区的“宗法”礼教与现代法治就存在一定的冲突矛盾，这在一定程度上阻碍了法治的进程。

2.民族习惯法与国家法的抵触。在我国民族地区法治建设中民族习惯法与国家法也存在一定的冲突。民族习惯法具有很强的地域性和民族性，现代法治国家要求法治的统一性，即一个国家对于调整某类社会关系就当仅有一部法律，这一部法律在全国范围内均有效，无特殊情况，但是我们国家是一个多民族国家，少数民族长期以来形成大杂居，小聚居的居住环境。党和国家为了民族的团结社会的稳定制定了《中华人民共和国民族区域自治法》，规定在民族区域内可以根据民族的地域的特殊情况容许对法律进行变通适用，但是必须经过一定的严格程序才能产生效力。“民族地区实行民族区域自治，在法律规定的范围内可以变通或补充执行”。[3]这在各部门法中均有表现，“以事实为依据来讲，以照顾少数民族地区的特殊情况和风俗文化为目的，对刑法进行变通是非常必要的”。[3]这在实际上就存在一定的冲突关系，只有民族习惯法不与国家法严格契合时候才会有民族立法活动的出现。因此，从本质上来说，民族习惯法与国家法在这里是存在抵触现象。

（三）执法环境不佳，影响法治建设

执法环境是影响法治建设的一面镜子。执法是行政机关遵循法律处理行政事务的工作方式，执法机关的行政执法直接对象是行政相对人，国家行政机关或其工作人员依照行政法制处理行政事务，其行政事务的效果直接反映在民众中。民众是通过行政机关行政执法来感受法律的关怀。

在少数民族地区，由于少数民族对长期以来形成的“宗法”观念和采用民规民俗的方式处理族内事务和纠纷。因此，其行政执法在那种环境下执行效果很不佳，行政执法的方式往往难以在那里得到落实。很多应当由行政执法机关处理的事务发生后，往往不是找相应的行政执法机关去处理，而是在族内找“高人”依据乡规民约去对待，那种追求族内依据威望的处理方式是有悖于现代法治的信仰。这样的行政执法环境是会或多或少的影响法治建设进程。

（四）民族地区民族立法工作相对滞后

我国是一个多民族国家，长期以来形成的民族性，地域性的民族“大杂居，小聚居”的特殊环境决定我们的立法工作要考虑民族地区的实际问题，要采用相应的民族政策处理民族事务，在必要时授权民族地方的立法机构将民族因素纳入地方立法工作中形成地方法律规范，以此处理民族事务，解决民族事务问题达到较好的民族社会治理状态。“一个高明的立法者，是那些真正了解社会生活、懂得国情民性的人”。[4]

在目前的环境下，很多民族地方的民族立法工作相对滞后，其主要原因是当地的立法意识不够，一般来说地方立法只有待到一些社会事务或社会事件出现并形成压力后或地方领导非常重视的条件下才会对某个问题或某类问题的高度重视，这样条件下该立法工作才会开展。

另外，在当前的立法程序上，对于民族立法工作的程序较为繁琐，需要走很多程序后才会具有效力，这也是一个导致地方立法机关不积极主动进行地方立法工作的根本原因之一。在民族地区，民族因素的立法应当是迫切的，比如有关非物质文化遗产的立法，民族地区生态立法等问题应当引起地方领导的高度重视，促使进行民族立法以此加大对该类具有民族因素的事务进行法治化的管理。

三、民族地区法治建设的几点建议

通过上述的分析和述评，我们认为面对当前民族地区的司法现状应从以下几个地方去改进，才能达到少数民族地区与发达地区的法治建设距离缩小并最终一致。这也是我们的目标和追求，我们坚信在看待问题上，只要找准问题之所在，问题就能解决，阻碍就可以根除。

（一）加强法治宣传，树立社会主义法治观

法治观念需要培植。观念往往来源于人们对一个事物的认识，而这个认识又往往是直接来源，也就是说，法治观念是来源于人民对法治的直接感受。人们对法治的直接感受通常有两种途径：一是通过宣传树立法治观念，让人民更加直接的对法治有一个全新的认知。二是通过人们对法律事实案件的直接体会法治感受。这主要是通过人们在法律事务中对法治的感受，这个感受来源于人们对相关部门用法律处理案件所体现出的公正性效益性等的感知。在少数民族地区的族内很多老百姓在遇到社会纠纷时，往往是采用具有民族规范性的乡规民约处理，这主要是表现在纠纷的处理是通过族内德高望重的人协调矛盾双方关系处理和化解纠纷。这样导致的后果是现代法治规范很难进入村寨，在那样的环境下很多人一辈子没有跟法律“打交道”。因此，少数民族同胞很难感受到法律的关怀和恩惠，对法律的感受就无法说起。

鉴于此，在少数民族地方加大法治宣传力度，以宣传促进法治进程，树立社会主义法治观成为必要。“弘扬社会主义法治精神还有利于民族精神的继承和发展。”[5]在当前的环境下，通过各种媒体的渠道在少数民族地区加强法治宣传，让少数民族更加清楚地了解法治认识法治，以此促进整个民族法治进程，实现法治。

（二）加强行政执法，树立行政执法典范取信于民，实现社会公平正义

行政执法是现代法治的一个重要考量。在现代社会行政法治化要求行政机关做到“法无授权即禁止”，一切行政行为均需要在法治的规范下行为，否则是违法作为。行政机关的行政执法是否公平正义这是民众所能直接看见的，民众对行政机关的执法活动有着直接了解。这关乎行政机关在民族中的形象，普通民众对党和国家行政机关的认识在很大程度上就来源于行政机关的行政执法。在少数民族地区加强行政执法，排除其他外来因素干扰，实现行政执法的公平正义，树立行政执法典范，成为非常必要事务，少数民族同胞就能通过这样的行政执法活动的效果感知法治的关怀，从而形成社会主义法治理念，再以此理念去对待生活，这样少数民族地区法治还远吗？我们期待着并相信，只要我们努力，这样的事实不远了。

（三）加强反腐败力度，树立更加廉洁政府。

在少数民族地区加大反腐败工作查处，是当前树立法治观念的重要途径之一。在少数民族地区，民众对法治的信仰主要来源于看政府怎么适用法律处理社会事务，是否做到官民同等，政府是否廉洁等因素。党和政府一直对少数民族地区实行政策优惠和倾斜，在少数民族地区投入大量的财政，但在目前落后地方特别是少数民族地区的财政使用上还不是那么公开透明化，这就给部分不规矩的地方官员挪用和贪污等不法行为提供机会，导致国家财政扶持没有到位，民族同胞得到实惠较少。这种状况严重影响了党和政府在少数民族地区的形象，对该种行为的查处成为必要。

加大少数民族地区的反腐败工作力度，树立廉洁政府是少数民族地方法治建设的又一重要途径。在“依法治国，建立社会主义法治国家”的今天不管什么人、什么事，只要是触及犯罪都应当予以追究，应当予以打击。通过反腐败的查处建立廉政廉洁政府，赢得民众的认同，才有较好的法律效果和政治效果，这也是走群众路线的重要内容之一。

在反腐败案件中，要加大对案件审理公开化，做到司法公正和公开。这是民众对司法公开的期待。过去民众对于案件的审理不得而知，案件判决的降临对于民众来说哪来的太突然了。因此，在少数民族地区在司法案件处理中，加大司法公化，促进案件的公平实现正义，这是少数民族地区法治建设的一种较好途径。

（四）加强民族地区立法，促进民族区域法治的完善

加强民族地区立法，促进民族区域法治是改进民族地区法治建设的重要途径之一。民族地区在国家法治的统一下，具有较强的民族性和地域性。“法律是国家生活、社会生活、和经济生活的秩序，但无论如何不是它们的唯一秩序，与法律并行的还有许多同等价值的、在某种程度上或许更为有效的秩序。”[6]故此，将民族性“宗法“规范纳入法律中形成地方性法律成为必要。因此，国家也给予一定的空间容许其在法律制度内变通执行，这变通执行就需要对少数民族地区法治进行民族性和区域性的立法工作，才能达到变通执行的效果。

在民族地区存在很多民族性的需要立法予以保护的社会关系，如非物质文化遗产保护，民族生态保护法律制度，民间大量的民族特色传统技艺等等。在改革开放的今天，随着改革的不断深入，这可能对这些传统的民族的财富构成威胁。因此，加强立法对此予以保护成为必要。“立法是实现法律价值和树立法律权威的起点，立法的广度和深度，表明了法律所涉及或渗透的范围及其对社会发展和改革的调控能力。”[7]民族地区的立法工作，需要地方相关单位及其个人的高度重视才能启动和推动立法工作，最终使民族物质和精神财富得到民族性法律的保护，让少数民族更加感觉到法治的关怀。

结语

少数民族地区法治建设关乎到整个国家法治建设。在当前的环境下社会正处于转型，我们应当更加关注少数民族地区法治建设，通过对少数民族地区法治建设的情况进行分析和研究，找出其成因，有目的有针对地对此进行排除阻碍，以此促进少数民族地区法治建设。只有全民族的法治，才有国家的法治；只有全民族的发展和和谐，才有国家的发展和和谐。

[1]张天羽，毛啸.简论我国民族区域自治制度的法理基础[J].新疆社会科学，2013，(3).

[2]黄硕，陆州.少数民族地区检察机关司法现状与改进[J].贵州民族研究，2013，(1).

[3]白洁，陈奕宇.少数民族习惯法与刑法之间的博弈研究[J].贵州民族研究，2013，(4).

[4]夏勇.依法治国——国家与社会[M].北京:社会科学文献出版社，2004.75.

[5]宋立军.法治精神与法治理念的运行实践[J].重庆社会科学，3013，(7).

[6]（奥）欧根·埃利希.舒国澄译.法社会学原理[M].北京:中国大百科全书出版社，2009.61，66.

[7]王人博，程燎原.法治论[M].山东:山东人民出版社，1998.372.