关于提高人口普查数据质量的几点思考

徐菲

人口普查是我国十年一次的重大国情国力调查，涉及面广、政策性强、工作难度高、历时时间长、政治影响大，对国家科学制定国民经济和社会发展规划，统筹安排人民的物质和文化生活，实现可持续发展战略，构建社会主义和谐社会都具有十分重要的意义。因此，人口普查数据质量的高低直接关系到政府各项政策措施的制定和执行效果。随着社会的发展，我国经济持续快速增长，社会结构不断调整，城市化、流动人口和社会分层加剧，利益多元化、人户分离现象及民众防范意识增强，人口普查工作难度更大、面临的困难和问题也更多。因此，如何提高人口统计数据质量，是各级统计部门应尽的职责，也是新形式下我国人普工作需要研究的重要课题。

1 影响人口普查数据质量的因素

1.1 户籍管理制度滞后，人口信息资料存在差距

在信息飞速发展的今天，户籍管理工作已从过去的单一模式发展成为信息共享的时代。近年来户籍管理工作中存在的“补录户口居高不下、户口项目变更频繁、死亡不注销等”诸多问题，直接影响机内人口与实际人口的差距，给户籍管理工作提出了新的挑战。为搞好第六次人口普查，公安部门在全国范围内开展了户口整顿。通过开展户口整顿工作，意在全面调查掌握本辖区内常住人口、暂住人口、境外人员的情况和数据资料，清理解决户籍管理工作中存在的突出问题，使户口登记项目更加齐全、准确，管理制度更加健全完善，试图为第六次全国人口普查工作的顺利开展奠定坚实的基础。但在实际整顿工作中，由于受时间、经费、人员不足及群众户口意识淡薄等诸多因素的制约，整顿后的户籍资料与实际仍存在差距，人口总量中死亡人口不注销、住户地址不详、户在人常年外出的人口信息资料混乱等情况依然存在。户籍档案是普查的依托，户籍资料的系统、完整和准确性对普查数据质量起着很大的制约作用，随着社会经济的发展，改革和治理户籍管理体制，势在必行。

1.2 人户分离现象普遍、流动人口急剧增长

在当前市场经济的新形势下，随着城镇规模的扩大和城镇化水平的提高，人们的就业观念、生活观念发生了很大的变化，人口的流动性大大增强，加之现行户籍管理方法难以适应人口流动现状，因而给流动人口的普查增加了相当大的难度。流动人口以体力劳动为主，主要从事建筑安装运输、企事业单位雇工、经商服务、农副产品加工、清洁、收旧拾荒等职业， 具有文化层次偏低、居住形式多样、工作和居住地变动频繁，混居现象比较普遍等特点，大部分流动人员未纳入街道统一管理。主要有几种情况：一是外出人口信息难掌握。在广大的农村和经济发展相对落后的城镇，年轻人外出打工，留守在家的多是老弱病残，而普查登记中询问这些老人家里外出人口信息的时候，往往得不到准确的信息，甚至连基本的外出打工地都问不出来，最多知道在哪个省份或城市，更详细的就不知道了，更不要说具体到个人的就业状况等相关资料。二是外来人口流动性大。外来人口居无定所，而公安部门办理暂住证放宽条件，计生部门相关资料更多的是关注育龄妇女，各级普查机构在普查登记前对外来人口总量评估把握缺乏资料支撑，基层普查员很难掌握他们的居住情况。由于流动人口居住活动表现出极强的不稳定性，普查时容易发生流动人口的漏登或重登，从而影响人口总量的准确性，同时更加大了搞准流动人口出生和死亡的难度。

1.3 普查要求高时间紧，“两员”选調培训难

普查指导员和普查员素质的高低、责任心的强弱直接决定了普查现场登记工作和普查数据的质量。目前，大多都是由乡镇、街道和村居人员身兼本地的“两员”，因人口普查工作量大，涉及面广，为完成普查任务，不得不在其他单位抽调或在社会上聘请一部分“两员”。招聘临时性“两员”有几点困难： 一是在市场经济条件下，由于劳务输出等原因，有一定文化素质的青壮年劳动力纷纷外出务工经商，城市和农村闲散人员减少，能够胜任普查工作要求的对象更少。二是居住人口复杂、人员流动性大的地方，治安情况较差，熟悉当地情况的“两员”选调工作难。三是由于近年来各种普查、抽样调查不断增多，给基层增加了一定的负担，造成基层普查员厌烦调查、普查的现象日益显现。四是人口普查对普查员的文化程度等素质要求较高，且普查员工作时间相对较短，工作任务重，也给选调增加了难度。

根据《全国人口普查条例》规定，普查指导员和普查员应当具有初中以上文化水平。虽然此次“两员”文化素质基本达到国家标准要求，但村居人员普遍缺乏统计、普查方面的业务知识，面对技术性较强的普查登记表，往往无从下手，很多“两员”都感觉困难。因此如何组织好为数众多的“两员”进行业务培训，确保培训质量也是一个迫在眉睫的难题。

1.4 居民隐私观念增强，配合支持程度下降

随着社会的发展，普查对象对个人隐私保护的意识明显增强，不希望过多地暴露个人家庭事务。对于人口普查，居民们最大的担忧就是个人隐私问题，特别是职业情况，多处住房情况，离异、再婚及领养子女情况，都被视为个人隐私，不愿如实申报。此外，许多人担心登记的个人资料可能会成为行政部门进行处罚的依据。一些没有办理暂住证的、超生的或存在其他问题的居民不愿意配合，瞒报或虚报信息。也有一些人由于利益的驱动，担心失去已得利益，如拆迁补偿、领取未销死亡退休金等，隐瞒事实真相。另一方面，目前一些商业调查比较多且不规范，其中不乏欺诈行为，也使得居民对入户调查较为警惕，部分居民对入户登记存在较强的戒备心理，尤其是在登记部分新建小区和高档住宅小区的住户时，遭遇到“门难进、脸难看、话难问”的情况，因为这些小区大都由物业公司管理，居委会与住户之间没有密切的联系，而居住者大部分是较高层次的知识分子，对个人隐私的保密意识很强，对陌生人的警惕性也很高，不愿向外人透露家庭情况。同时随着高层建筑的增多，“陌生邻居”的现象越来越普遍，人与人之间互相缺乏最基本的信任，人际关系淡漠，别说是陌生人，就是对门或楼上楼下的邻居，也很少打交道。

2 提高人口普查数据质量的几点建议

2.1 科学宣传，为普查营造浓郁氛围

人口普查是国务院决定的重大的综合性国情国力调查，是和平时期最大的社会动员，对于科学制定国民经济和社会发展中长期战略意义深远、重大。要高质量完成人口普查工作，必须紧紧依靠广大人民群众、走群众路线，因此搞好普查宣传是先决条件，宣传工作做不好，群众配合程度不高，会直接影响普查数据质量。要采取多种形式不拘一格，充分利用广播、电视、报刊、网络等各种媒体及街头宣传、大型公益广告宣传牌、张贴宣传画、入户发放宣传品等形式，进行全方位、多层面的宣传教育。同时，要大力宣传人口普查与群众息息相关的内容，宣传重点要放在消除群众对普查的顾虑方面，引导群众积极参与普查、如实填报， 尽快形成人人知晓、人人参与、人人支持、人人配合普查的良好社会氛围。首先要加强对领导干部的宣传，通过积极汇报、文件传达、沟通衔接等方式，提高领导干部对人口普查工作重要性的认识，自觉的重视和支持人普工作的开展，增强他们的法律意识和责任意识。其次要加强对系统内部的宣传教育，加强对 “两员”的宣传，着重统一思想，提高认识，增强他们的责任感和使命感，提高依法普查的能力。三要加强对普查对象的宣传，与乡镇、街道、村（居）委会等相互配合，以会议、广播、文娱活动等多种形式，在农贸市场、批发市场、工地、车站广场等人口密集的地方，采取集中宣讲、发放普查资料等形式宣传，优化宣传效果，提高流动人口的遵纪守法意识和普查登记的自觉性。总之，只有广泛、深入地做好人口普查宣传工作，才能让普查对象真正明白，人口普查利国利民，配合人口普查登记工作是每一个公民应尽的义务，从而赢得社会各届的理解和支持。

2.2 完善人口管理制度，搞准流动人口

摸清流动人口情况，是高质量完成人口普查工作的基础。流动人口大部分集中在经济条件较好、交通比较发达的城镇，尤其在大中城市区域。由于存在着流动人口的界定、纳入管理的时限、各管理部门侧重点的差异，我国流动人口的管理仍处于不很规范的态势，基层管理人员应加强对流动人口管理的意识和责任心，积极采取措施，切实加强对流动人口的日常管理：一是落实各项管理制度。依据法律法规，重点加强出租房屋、旅馆、娱乐单位等的人员管理，建立并落实旅馆业等场所的流动人口管理责任制；二是实行社会化管理形式，完善流动人口的综合治理。要组建机构，配置人员，按人口分布、人口变动情况推行村居登记站，企业远程申报点，综合中心办证点，出租房屋管理站等社会化登记模式；三是进一步完善流动人口管理信息化手段。积极拓展信息来源， 制定统一的信息采集制度，提高信息的及时性和准确性，建立信息分类标准，为人口普查奠定坚实的信息资源基础。

2.3 抓好普查队伍建设，为普查登记奠定基础

普查指导员和普查员是普查现场登记工作的具体执行者，是确保普查数据质量的第一道关口。如何选调一批素质高、责任心强的“两员”队伍和通过有效激励机制来提高工作积极性，为普查工作提供充足的人力资源支撑，便成为人口普查能否取得圆满成功的关键。因此，在“两员”选调上要着重：一是要拓宽渠道，把那些有事业心、有责任感的人选调到普查员队伍中来。不能只局限于在社区、村委会的干部中选调，要坚持按照选调标准，不断拓宽范围，充分利用社会闲散人员、离退休人员、大学生村官等人力资源，多途径、多渠道地选调一些熟悉当地情况、责任心强、人品正派、业务素质高的同志参加人口普查，提高普查队伍的稳定性。二是要加强“两员”的思想政治工作，在普查人员中大力倡导增强责任、顧全大局、勇于奉献的精神，同时强化激励机制，科学合理地对他们进行管理。

2.4 狠抓业务培训，确保普查登记质量

业务培训是人口普查的重要环节，第六次人口普查增加了许多新内容，对普查员的业务素质和培训工作提出了更高的要求。通过培训不仅要使普查人员弄清普查登记项目的涵义，还要学会做好群众工作，掌握普查技巧，从而在普查登记时更好地得到广大普查对象的理解支持和配合，保证普查登记质量。因此，业务培训时要注重细致全面，对普查工作中涉及的每一个工作环节和每一项内容都必须讲解清楚，使每个普查员都能熟练掌握，同时培训工作还应突出实效性，确保学以致用，主要从以下几方面抓好落实：一是培训工作要周密计划安排。培训组织机构要根据培训目的要求、培训对象情况，仔细研究，认真安排，制订周密的培训计划。二是精心挑选授课教师。授课教师要有一定的普查工作经验、授课经验和良好的沟通、交流技巧，要经过上级普查机构的严格培训，熟练掌握普查内容，要细读、精读普查教材，认真准备课件。三是强化普查实践能力培训。人口普查涉及面广，指标项目繁多，专业性强，培训过程中在对理论概念传授的同时，还要着重加强入户调查技巧的培训，并采取一些现场提问、案例研讨、组织普查员进行试填、课后测试解答等多种培训方式，以便学员加深理解，灵活应用，提高培训效果。四是要创新培训方式。在传统教学方式的基础上，利用现代多媒体教学手段，使培训内容更形象、具体、直观易懂，更能增加参训人员从理性认识到感性认识的过渡。

2.5 加强部门配合，充分利用有效资源

人口普查是一项由政府统一指挥、协调运作的系统工程，仅靠各级统计部门的力量不可能达到预期的效果，统计系统应加强同相关部门的沟通协调，积极争取相关部门对普查工作的支持与配合，充分发挥各自职能、通力配合，确保人普工作中的各个环节畅通无阻，全面提高普查数据质量。一是利用公安局对暂住人口和户籍归口的管理职能，加强对暂住人口情况和人户分离情况的了解，并积极配合公安部门做好户口整顿工作，重点解决本行政区域内人户分离户口的管理和死亡销户机制，为正式普查登记奠定基础。二是借助计生部门的资料，包括育龄妇女的管理台帐、办理准生证的记录以及超生罚款记录等，以及卫生部门的资料，包括医院开具的婴儿出生证，妇女孕期检查表，婴儿防疫、接种表，查准核实出生人口情况，尤其要注意出生后不久就死亡的婴儿情况的记录。三是加强与民政部门的联系，科学合理划分普查区域，并借助相关资料，对死亡人口进行认真梳理。四是借助社区居委会的资料，各级普查办要高度重视利用社区居委会的资料，由于许多居委会的基础工作非常扎实，与社区居民建立了定期回访制度，居民家中有新生儿多半会先在居委会备案，因此具有较高的参考价值。