消费者在政府价格决策听证制度中的作用现状、原因及改善方法的研究

徐英等

摘 要：价格听证制度作为民众参与政府价格决策、行使知情权和参与权的一项重要制度，对政府决策的民主化科学化起到一定的促进作用，但在实际运行中却出现许多问题，特别是消费者在价格听证中的作用并未得到充分发挥，引发部分消费者的误解和排斥，使价格听证制度形同虚设。本文将从消费者在价格听证制度中的作用现状出发，分析其中的问题及其原因，为完善和健全价格听证制度提出建议。

关键词：价格听证；消费者代表；遴选

1 引言

从2009年黑龙江省哈尔滨市的水价上调听证会到2013年湖南省凤凰风景区门票事件以及北京出租车价格听证会，引起社会公众的广泛关注，对价格听证制度的讨论和反思未曾断绝。价格听证制度是指政府在制定、调整关系群众切身利益的商品和服务价格（主要指公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格）时，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者、其他相关利害人和有关方面的意见，对其必要性、可行性进行论证，定价机关在听取各方意见的基础上作出价格决策的制度。价格听证制度最早源于英国的司法程序，法官在做出判决前，应该以公开方式听取相关证人和当事人的意见，以保证审判的公平。后来这种制度传到美国，在1946年颁布的《联邦行政程序法》中首次将听证制度写入法律。我国于1998年5月1日施行的《中华人民共和国价格法》中首次将价格听证制度写入法律法规，其后施行的《政府制定价格听证办法》进一步细化了价格决策的听证规则。然而在实践中，价格听证制度发挥重要作用的同时，群众对其质疑声也在不断增加，绝大部分的价格听证会召开后，相应的产品价格就会上涨，导致群众称“价格听证会”为“涨价会”。作为关系其根本利益的消费者群体在政府价格决策听证制度中真正发挥了什么样的作用值得我们去研究探討，本文将从消费者在政府价格决策听证制度中发挥作用的现状、原因及改善方法三个方面进行研究。

2 现存问题及其原因分析

2.1 消费者的问题及其原因

1.对价格听证制度认识不清。在2002年举行的铁路价格听证会上，出现了消费者代表以涨价会伤害消费者对政府的感情为由反对价格上调的现象，并且在其他价格听证会上也多次出现消费者代表不表态的状况，此现象源于消费者对价格听证制度认识不清。大多数公众对这项制度的认识仅限于听证这一名词，对其具体功能、运行程序及实质的了解微乎其微，欠缺听证意识，未能清楚地认识到作为价格听证制度参与者所发挥的特殊作用，从而不能很好的利用参与机会以充分发挥消费者在价格听证会中的重要作用。

2.参与热情不高，民主意识不强。据报道，在成都举行的多次听证会上都出现同一名消费者代表，系年事已高的退休老太，据悉当地消费者对价格听证会漠不关心，只有赋闲在家的退休老人闲来无事参加听证会打发时间。其实价格听证会只是为利益相关方提供一个平等对话、理性沟通的平台，在此平台上维护消费者一方的权益关键在消费者代表话语的理性表达。一方面，由于我国特定的历史进程造就民主传统的先天不足，公众缺乏民主参与热情和意识，导致对民主活动的敏感度普遍不高，表现出漠不关心的态度。另一方面，计划经济体制下，绝大多数公共产品和服务的价格由政府调控，消费者没有话语权，只有执行的义务，这种思维定势在一定程度上造就了消费者对表达意愿所呈现出的消极态度。

3.消费者角色定位模糊。一方面，大量的“糊涂”代表、“哑巴”代表充斥于各种价格听证会，许多代表在参与听证的过程中对自己是如何成为消费者代表还存有疑问，被动参与决定了这样的代表在多数情况下会选择沉默，知识不足、参与意愿不强的代表也选择不说或少说，听证会的实际效果大打折扣；另一方面，“听话”代表也不少见，这类代表往往对定价方案表现出对经营者高度的理解和支持，也就不需要举证和质证，消费者在价格听证制度中未发挥其作用。

2.2 制度设计和操作上的问题及其原因

1.听证会实施主体的不合理。我国《价格法》确立了政府定价、政府指导价和市场调节价三种价格形式并存的基本格局，政府定价的作价主体是政府，政府指导价中起主导作用的的主体也是政府，也就是说，政府与价格利益存在根本的利害关系，政府本身在一定程度上就是既得利益的所有者。指望由利益相关的政府部门来公平组织实施价格听证，无异于与虎谋皮。而实际情况就是，在修订前的《政府价格决策听证暂行办法》、修订后的《政府价格决策听证办法》以及《国家计委价格听证目录》中，都规定“列入价格目录的商品和服务价格的制定，由政府价格主管部门组织听证。”这种主体设置方案难以避免地导致社会公众对价格听证制度的排斥情绪。

2.消费者代表遴选机制缺陷。在价格听证会上，消费者代表是广大消费者的代言人，其参与度和诉求表达直接关系到所有消费者的切身利益，所以对消费者代表的遴选应当严格按照规定，但实践中的操作却不尽如人意。首先，消费者代表的遴选标准不明确，《价格法》和《政府制定价格听证办法》对此规定仅为“听证会的代表应当具有一定的广泛性、代表性、专业性”，没有详细规定其遴选标准，从而导致实践中标准五花八门，有地区将政治地位和社会身份作为消费者代表遴选的实质标准，人大代表、社区干部、劳动模范、企业领导等往往成为消费者代表的首选对象，这并不利于消费者代表为其委托人争取利益，不具有代表性、广泛性和专业性。[4]其次，遴选程序不规范，我国相关法律对消费者代表的选举方式和具体程序没有明确具体的规定，在方式上只是笼统规定可以采取自愿报名、单位推荐或委托有关社会团体进行选拔。在实际操作中甚至出现通过抓阄、摇号的方式随机选取数位消费者作为代表参加听证会，既不能保证参加者的广泛性、代表性及专业性，更不能保证制度实施的严格性和有效性。不规范的程序产生的消费者代表的责任心和维权意识薄弱，难以为消费者利益群体服务。最后，遴选程序不公开，现阶段的通行做法是价格主管部门委托消费者协会进行消费者代表选拔，具体而言，消费者协会在自愿报名的消费者中选出有分析表达能力的数个作为代表参加听证会，但如何选举、如何甄别，都在社会公众的视线之外，公众无法对其监督。

3.信息不对称，消费者边缘化。就价格主管行政主体、企业、消费者代表这三方主体而言，各自掌握信息的范围、数量以及深度悬殊较大。价格主管部门在法律信息上最有优势，他们既是价格方面法律的起草者，又是价格法律法规的实施者，了解价格法律的内容和政府的政策，具体指导其对价格法的运用，但在企业经营信息和内部成本收益信息方面的了解程度远不及企业自身。作为相对人之一的企业，对自身申请价格听证的事实信息了解最全面，掌握内部经营信息，而作为相对人的消费者代表是三方主体中的劣势方，对法律信息和事实信息了解最少，从而价格主管部门和企业可以就各自掌握的信息进行交流和对话，第三人被迫置于边缘化地位。

3 对消费者参与价格听证制度的完善对策

3.1 规范消费者代表的遴选程序

作为消费者代表参加价格听证会，不仅是完成价格听证会这一程序，更重要的是代表全体消费者合理表达利益诉求，为所有利益相关者争取合法权益，与经营者进行博弈和抗衡，因此消费者代表遴选的规范性至关重要。

其一，明确规定选取消费者代表的标准。《价格法》等相关法律规定的消费者代表应具有“广泛性、代表性、专业性”，当务之急就是把这种原则性规定落实到具体实践中。广泛性是指在遴选消费者代表时，应从不同消费水平、不同消费理念、不同阶层的报名者中選取一定比例的代表；代表性是指要求入选的代表中要有一定数量的专业人员和一定数量的非专业人员，二者的比例应协调到最合理的程度，不能出现厚此薄彼的状况；专业性要求消费者代表应有一定的专业知识、认识能力足以与掌握全面信息的经营者进行利益博弈，消费者利益集团是一个庞大的社会群体，这意味着在这个群体中各种专业背景的人都被囊括其中，对于公共消费者来说更是如此。因此需要从自愿报名的具有代表性和广泛性的消费者中选拔具有专业知识的人士，尽可能改变消费者在三方主体之间边缘化的弱势地位，从而发挥价格听证制度听取民意的作用。

其二，完善消费者代表的选举方式。前文对我国现阶段消费者代表选取方式的不规范进行了说明，法律规定的消费者自愿报名、随机选取，以及政府价格主管部门委托消费者协会选举或其他组织推荐，在实际操作中效果不佳，往往选举出来的消费者代表成为经营者利益的代言人或者政府价格主管部门的盟军。笔者认为，完善选取方式至关重要的前提条件是严格按照法律规定的标准，在具体操作中将通常的几种做法相结合，即在自愿报名的消费者中按照一定比例在不同消费群体、专业领域进行挑选，其中可以包括相关组织和消费者协会推荐的代表，这样使得最终选举出来的消费者代表能专业、谨慎、科学地与相对人进行对话。

3.2 加强信息公开。改变信息不对称的局面，应从政府加强信息公开及听证申请人应披露相关信息两个方面同时进行

一方面，对政府而言，加强信息公开、避免信息不对称要落到实处。在申请人提出申请后既要要求申请人提供准确真实的信息，也应将该信息向公众公布，对信息内容、时限及时披露，同时明确对故意隐瞒真实信息的听证参与人的行政处罚。[8]到最终价格调整方案的出台、最终方案的形成、价格听证笔录及结果对最终定价的参考作用都要予以公开。

另一方面，听证申请人应当严格履行信息披露的义务，向处于信息掌握劣势的消费者一方披露有关申请提价的有关信息，包括申请方对经营成本、利润的核算，方便其他参与人特别是消费者代表有针对性地进行意见表达和博弈。同时，无论是政府公开信息还是申请人披露信息，都应当在合理期限内，以保证其他参与人有足够时间对其信息进行研究和分析。

参考文献

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[2]王名杨.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995.

[3]陈志，叶明.我国价格听证的制度缺陷及完善对策[J].内蒙古民族大学学报，2004-4，（2）.

[4]闵记.消费者参与价格听证法律问题研究[J].华中师范大学硕士学位论文，2011.

[5]叶必丰.价格听证中的信息不对称及其解决思路[J].上海交通大学学报，2004，（3）.

[6]戴冠来.完善价格听证制度的若干问题[J].中国物价，2004，（2）.

[7]闵记.消费者参与价格听证法律问题研究[J].华中师范大学硕士学位论文，2011.

[8] 范征.我国价格听证制度公众参与机制研究[J].首都经济贸易大学硕士学位论文，2012.